Парламент: понятие, классификация, порядок формирования, структура, полномочия

Правовое положение депутата парламента определяется конституциями, конституционными, органическими и  обычными законами, регламентами палат  и обычаями.

Современная конституционно-правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а  не какого-то одного избирательного округа. Логическим следствием этой концепции  является запрещение императивного  мандата и права отзыва. Соответствующие  нормы содержатся в конституциях почти всех стран. Так, ст. 67 Конституции  Италии гласит: "Каждый член Парламента представляет нацию и выполняет  свои функции без императивного  мандата". С не меньшей категоричностью  говорит об этом ст. 38.1 Конституции  ФРГ: "Депутаты германского бундестага... являются представителями всего  народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести". В статье 27 Конституции Франции 1958 г. содержится почти аналогичное  положение: "Любой императивный мандат является недействительным".

Отсутствие императивного  мандата и права отзыва не ведет  к полной независимости депутата парламента. Это объясняется следующими причинами: во-первых, депутат, как правило, принадлежит к какой-либо партийной  фракции и подчиняется партийной  дисциплине; во-вторых, депутат зависит  от тех организаций, которые финансировали  его избирательную кампанию; наконец, депутат в известной степени  зависит и от своего избирательного округа, поскольку судьба мандата  решается голосованием.[5, с. 215]

Депутат в демократическом  государстве является профессиональным парламентарием. Именно в силу этого  его мандат обладает свойством несовместимости  ни с какой государственной или  иной должностью. Парламентская деятельность считается единственным законным занятием депутата, за исключением права занятия  министерских постов в парламентских  странах.

В содержание депутатского мандата входят следующие основные компоненты.

Индемнитет. Депутат парламента получает вознаграждение за свою деятельность, включая покрытие расходов на резиденцию, переписку, служебные поездки и  т.д. Чрезмерно высокий индемнитет в ряде стран превращает место  в парламенте в доходную должность. В некоторых странах депутатский  индемнитет приравнивается к жалованью  чиновников высшего разряда (Япония, Франция, Финляндия) или составляет определенную часть министерского  оклада.

Иммунитет. Законодательство демократических государств предоставляет депутату ряд прав и привилегий, которые должны гарантировать его независимость. Важнейшими элементами депутатского иммунитета являются свобода слова и голосования и депутатская неприкосновенность.

Свобода слова и голосования  сводится к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной  ответственности за высказывания в  парламенте и за голосование, поскольку  они осуществляются в силу мандата. Однако почти повсеместно свобода  слова и голосования ограничивается жесткими рамками партийной дисциплины. Ограничения на свободу слова  налагают также законы об охране государственной  тайны и соответствующие положения  парламентских регламентов (такие  положения Регламентов в США  метко именуются "правилами затыкания рта" ("кляпами")).[6, с. 195]

Депутатская неприкосновенность, применяемая обычно в период сессий, как правило, состоит в том, что  парламентарий не может быть подвергнут уголовному преследованию или аресту без санкции соответствующей  палаты, за исключением тех случаев, когда он задержан на месте совершения преступления. В Италии депутатская  неприкосновенность распространяется и на личный или домашний обыск, перехват разговоров или сообщений, изъятие  корреспонденции членов Парламента (части 2 и 3 статьи 68 Конституции). Депутат  может быть лишен иммунитета решением той палаты, к которой он принадлежит (с 1995 г. во Франции разрешение на арест  или ограничение свободы члена  Парламента дает бюро палаты).

Прекращение срока действия мандата наступает по окончании  срока полномочий парламента, по истечении  срока, на который избран депутат (этот порядок применяется обычно к  депутатам верхних палат, которые  не обновляются целиком), вследствие смерти депутата, в результате лишения  мандата или признания выборов  недействительными.

Парламент обычно является верховным судом в отношении  полномочий своих депутатов, поэтому  он не только может лишить депутата иммунитета, но и признать недействительным его мандат.[7]

4 Структура  и внутренняя организация палат  парламента

В настоящий момент в развитых странах вопрос о числе палат  парламента не предмет политических столкновений, вопрос иметь в парламенте одну палату или две решается, исходя из различных соображений, имеющих  политическое значение в момент соответствующей  конституционной реформы.

Федеративные государства  имеют обычно двухпалатный парламент, в котором верхняя палата представляет субъектов федерации (США, Германия, Бразилия, Мексика, и др.). В унитарных  государствах с двухпалатным парламентом  его верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и др.). Примерно в половине государств Европы парламенты однопалатные (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания и др.).

Нижние или единственные палаты часто именуются Национальное собрание или Национальная ассамблея (Франция, Вьетнам, большинство стран  Африки), Национальный совет (Австрия, Швейцария, Словакия), Палата депутатов (Италия, Бразилия, Румыния, Чехия), Палата представителей (США, Япония, Хорватия, Бельгия). Верхние палаты, пожалуй, в  большинстве стран, где они существуют, именуются Сенатами, а в некоторых  федерациях названия верхних палат  отражают либо данную форму политико-территориального устройства, либо название субъектов  данной федерации. Так в Австрии, Германии верхняя палата именуется  Федеративный (или Союзный) совет (именно так переводится “Бундесрат”), в  Швейцарии - Совет кантонов, в Индии - Совет штатов.

Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными  представителями, члены верхней  палаты - сенаторами.

Единственные или нижние палаты парламентов формируются  почти исключительно путем всеобщих и прямых выборов. Исключений из этого  правила очень немного, наиболее серьезный пример - это Всекитайское собрание народных представителей, которое  избирается Собраниями народных представителей автономных областей, провинций, городов  центрального подчинения и собраниями представителей военнослужащих. Срок полномочий нижних или однопалатного  парламента - обычно составляет 4-5 лет  с полным одновременным обновлением. В некоторых странах резервируются  места для сторонников определенных религий и национальностей, а  так же для женщин. Эти места  замещаются путем непрямых выборов (для женщин - в Бангладеш, для  приверженцев индуистских религий - в Пакистане, для ассирийцев в Иране и т.д.) В Египте половина мест резервируется для депутатов - рабочих и крестьян. В Бутане, Брунее в однопалатных парламентах значительное число мест занимают лица по должности находящиеся на службе у короля, и представители знати. Правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент (на практике - создаваемая палатой мандатная комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избирательный трибунал. [8, с. 245]

Верхняя палата формируется  различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и  др. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США, (по два сенатора от штата), в Бразилии (по три), в Италии (не менее семи от области), в Японии, Румынии и многих других странах. Путем косвенных выборов выбирается сенат во Франции, где избирательную  коллегию в каждом регионе (наиболее крупной административно-территориальной  единице) составляют члены нижней палаты от данного региона и советники  различных муниципальных округов. В Испании сочетаются прямые и  косвенные выборы: часть сенаторов  избирается непосредственно гражданами, а часть - представительными органами автономий. В Бельгии часть сенаторов  избирается прямыми выборами, часть  назначается, часть избирается косвенными выборами - провинциальными советами. Полностью назначаются верхние  палаты главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямайке, Барбадосе, Белизе. В Зимбабве часть сенаторов  избирается нижней палатой, часть назначается  президентом. Своеобразен порядок  формирования германского Бундесрата, который хотя фактически выполняет  функции верхней палаты парламента, формально такой не считается (равно  как и Сенат в Польше). Бундесрат  состоит из членов правительства  германских земель, делегируемых этими  правительствами. Смена правительства  в той или иной земле автоматически  влечет смену представительства  этой земли в Бундесрате. В Великобритании места в палате лордов занимают по наследству дворяне (пэры), имеющие  титул не ниже барона (с 1963 г. - и женщины), а также лица, которым такой  титул был пожалован королевой  по представлению кабинета министров, епископы и архиепископы, члены, избираемые шотландскими и ирландскими лордами, апелляционные (судебные) лорды.

Срок полномочий членов верхних  палат обычно более длительный, чем  у нижних палат, обновление членов верхних  палат обычно происходит по частям (в США на 6 лет с обновлением  на 1/3 через два года, во Франции  на 9 лет с обновлением на 1/3 через  три года). Хотя встречаются случаи (например, в Бельгии, Италии, Польше) когда обе палаты избираются на одинаковый срок и обновляются целиком. Конституционное право зарубежных стран.[9, с. 237]

Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии  отсрочить принятие решения парламентом (нижней палатой) но не воспрепятствовать  ему, поскольку ее вето - отказ согласиться  с решением нижней палаты - может  быть преодолен последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда  без ее согласия закон не может  быть принят (Италия, США).

Некоторые особенности имеет  внутренняя структура парламентов  с монократическими режимами. В них  формирование внутрипарламентских  органов зависит преимущественно  от главы государства либо высших партийных органов. Пост председателя парламента, как правило, занимает один из представителей руководства партии. Иногда он входит в состав руководства  по должности. Специальные контрольные  органы за исполнительной властью в  таких парламентах обычно не создаются. Деятельность постоянных комиссий носит  по существу чисто формальный характер, так как они лишь одобряют предложения  партийного руководства.

В большинстве парламентов  после их созыва создаются партийные  фракции (группы). В современный период в ряде новых конституций, и особенно в регламентах парламентов (палат), получили закрепление порядок формирования и права парламентских фракций.

Партийные фракции занимают важное место в парламентском  механизме. По согласованию с лидерами фракций подбираются кандидатуры  в руководящие органы парламента и его палат, подготавливаются списки председателей и членов постоянных и временных комиссий и других органов парламента. Все эти органы образуются обычно на основе пропорционального  представительства от парламентских  фракций.

Фракции оказывают большое  влияние на работу представительного  органа. На уровне фракций ведутся  переговоры об образовании правительства. Но значение фракций выходит за рамки  чисто парламентской деятельности, поскольку они активно влияют на формирование руководящих органов  своих партий и на проводимую ими  политику.

Ведущую роль в деятельности парламента играет его руководящий  орган. В странах с двухпалатной системой каждая палата формирует свой руководящий орган.

Руководство парламента (палат) осуществляется либо единолично председателем (спикером), либо коллегиальным органом (президиумом, бюро, комитетом, конференцией). Председатель нижней палаты, вице-председатели, секретари либо коллегиальные руководящие органы образуются самой палатой. Но в некоторых странах имеются свои особенности. Конституционное (государственное) право зарубежных стран.[10,с. 106]

Пост председателя верхней  палаты замещается по-разному. В одних  странах он избирается самой палатой (Франция, Италия, Япония). В некоторых  президентских республиках председателем  верхней палаты по должности становится Вице-президент. В Великобритании Палатой  лордов руководит лорд-канцлер - представитель  исполнительной сласти. В Канаде Спикер Сената назначается актом генерал-губернатора  по рекомендации Премьер-министра.

Компетенция руководящего органа распространяется на все аспекты  парламентской деятельности. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, обладает дисциплинарной властью. По договоренности с вице-председателем  или советом председателей (там, где таковой есть) он определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством, руководит  прениями, устанавливает на основе регламента процедуру обсуждения вопросов и порядок голосования, координирует работу парламентских органов, ведает парламентским бюджетом.

Важной составной частью парламентов являются их комиссии (комитеты). Они образуются либо на весь срок парламентских  полномочий, либо на каждой сессии. Почти  во всех двухпалатных парламентах свои комиссии создает каждая палата, хотя могут образовываться и объединенные комиссии. Наиболее распространенная среди последних - согласительная комиссия, задачей которой является выработка  согласованных решений при возникновении  разногласий между палатами по тому или иному вопросу. Постоянные комиссии имеются во всех парламентах, но помимо этого в некоторых могут создаваться  и временные комиссии для рассмотрения конкретного законопроекта или  иного вопроса либо для подготовки сложных вопросов, относящихся к  ведению нескольких комиссий (смешанные).

По существу постоянные комиссии являются не вспомогательными органами парламента, а органами, которые  присвоили себе ряд парламентских  полномочий. Их роль неодинакова в  различных странах, не все они  обладают правом законодательной инициативы, правом контроля за правительством и  административным аппаратом.[11]

4 полномочия парламента и его палат.