Парламент: понятие, классификация, порядок формирования, структура, полномочия

введение

В соответствии с концепцией разделения властей первое место  среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная власть хотя и имеют  свою сферу деятельности, но действуют  от имени и во исполнение закона.

Законодательная власть - это  исключительное право и способность  устанавливать наиболее общие правила  поведения, издавать нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую  силу. Обычно законы издаются по наиболее важным вопросам общественной и государственной  жизни, хотя в англосаксонских странах  наряду с законами такого рода есть и частные законы. Акты главы государства, правительства, других государственных  органов и должностных лиц, суда, деятельность различного рода объединений, граждан и не граждан должна соответствовать  конституции и законам. Закон  может быть отменен только другим законом, органы конституционного контроля могут лишь признать закон неконституционным.

Законодательная власть осуществляется, прежде всего, общегосударственным представительным органом. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия - конгресс, народное, государственное собрание, меджлис и другие, но за ним прочно утвердилось обобщенное название - парламент, которое используется теперь в некоторых конституциях.

Однако в ряде стран  научное, конституционно-правовое понятие  парламента не исчерпывается только высшим представительным учреждением, а имеет более сложное содержание. В конституциях некоторых стран  говорится также, что законодательная  власть принадлежит парламенту вместе с президентом. Во многих странах  парламент не является единственным общегосударственным законодательным  органом. Кроме того акты, имеющие  по существу силу закона, издаются органами исполнительной власти на основе делегирования  им соответствующих полномочий парламентом  и на основе принадлежащей им по конституции регламентарной власти.

Традиционно существуют две  разновидности парламентов: двухпалатные и однопалатные. Исторически двухпалатная система построения парламентов (бикамерализм) существовала для того, чтобы обеспечить представительство различных слоев  общества. Верхняя палата была введена  для представительства аристократии в то время, как нижняя обеспечивала представительство широких слоев населения, чем и объясняется более демократичный характер ее деятельности.

Порядок формирования современных  парламентов напрямую зависит от их структуры. Так, однопалатные парламенты и нижние палаты двухпалатных парламентов, как правило, формируется посредством  прямых выборов.

1. Понятие парламента

Современный парламент - это  высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем  принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. [1, с. 264]

Кроме перечисленного парламент  обладает и другими полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых  странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный  суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет  амнистию и др.

В настоящее время в  связи с усложнением современной  жизни в информационном обществе, с повышением требовательности к  процессам управления, возрастанием роли исполнительной власти, в результате широкого привлечения для процессов  управления технических средств, расчетов значение парламента в управлении обществом  может снижаться. В связи с  этим в западной науке создана  концепция рационализированного парламентаризма, которая осуществляется на практике в ряде стран. Но даже в такой группе стран роль парламента не снижается, за ним остается решающее слово при  обсуждении самых важных вопросов, в том числе и о правах человека. Более того, в некоторые исторические периоды роль парламента может возрастать, и он оказывает решающее действие даже от него независящую исполнительную власть. Можно в качестве примера  привести процедуру импичмента Президента США в 1999 году.

Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного  парламента, хотя данное понятие значительно  шире.

В англосаксонском праве  парламент - это триединое учреждение, включающее главу государства, верхнюю  и нижнюю палаты. В странах с  влиянием англосаксонского права, где  главой государства является президент  и существует одна палата, парламент  рассматривается как двуединое  учреждение, состоящее из главы государства  и Национального собрания. В континентальном  праве, в Германии, Франции, под парламентом  понимаются две его палаты, глава  же государства не является составной  частью парламента. В некоторых странах, Египте, Финляндии глава государства  рассматривается как часть однопалатного  парламента. Иногда парламентом считается  только однопалатный законодательный  орган.

Палаты парламента имеют  разные названия, например палата депутатов  и сенат, но их принято называть верхней  и нижней палатами. Потому что в  большинстве стран верхняя палата имеет меньше полномочий, чем нижняя.

Верхняя палата может быть слабой, когда она в состоянии  только отсрочить решение принятое нижней палатой, т. к. ее отказ может  преодолеть нижняя палата - как это  существует в Великобритании, Польши. Либор верхняя палата может быть сильно как, например, в Италии, США, когда без ее согласия закон не может быть принят. В этом случае палаты равноправны при принятии закона.

Глава государства считается  обычно  участником законодательной  власти независимо от того, охватывается ли он понятием “парламент”, хотя в  странах, где глава государства  не подписывает законы или, подписывая их, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законодательстве. В большинстве стран законы принимаются  парламентом, а издаются главой государства. [2, c. 247]

2. Классификация парламентов

В настоящее время существует свыше 150 зарубежных парламентов, каждый из которых обладает своими особенностями. Однако это отнюдь не исключает возможности  их классификации, в основу которой  в данном случае будут положены следующие  существенные признаки: структура парламента и объем компетенции. Классификация  парламентов по структуре. Традиционной системой построения зарубежных парламентов был бикамерализм. Вторая, или верхняя палата была введена, во-первых, для представительства аристократии и, во-вторых, для сдерживания радикализма нижней палаты. Существует мнение, что вторая палата совершенно необходима как интегральная часть парламента. Однако ряд ученых считают, что вторая палата в унитарных государствах не имеет никаких разумных оснований для своего существования. Весьма убедительную аргументацию бессмысленности и реакционности бикамерализма дал в свое время видный идеолог лейборизма С. Криллс: "Если мы хотим достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две палаты, делящие суверенитет государства. Вторая палата является либо представительной - в этом случае она не что иное, как дубликат первой палаты, либо она не представляет народ в целом - в этом случае она не должна иметь место в подлинно демократическом парламенте". Вторая палата имеет смысл в федеративном государстве, где она представляет интересы субъектов федерации. Бикамерализм в унитарных государствах ведет к ущемлению прав нижней палаты, к затягиванию и усложнению законодательной процедуры. Многие верхние палаты не знают установленного срока полномочий и обновляются по частям (сенат США, Совет штатов 180 Индии, сенат Франции и др.), что определяет их особое положение и дает определенные организационные преимущества. Свойство непрерывности, которым некоторые конституции наделяют верхние палаты, ставит их в положение постоянного элемента в системе высших органов государственной власти. В этом случае верхние палаты превращаются в некий символ непрерывности и стабильности власти. Длительное время, подавляющее большинство парламентов зарубежных стран были двухпалатными. Однопалатные парламенты составляли исключение (Дания, Люксембург, Финляндия, Гватемала, Парагвай, Новая Зеландия). Однако в настоящее время большинство парламентов однопалатные. Классификация парламентов по объему компетенции. Компетенция является важнейшим фактором, определяющим не только правовое положение парламента и его роль в политической жизни страны, но и взаимоотношения его с другими высшими органами государственной власти. Зарубежный конституционализм знает различные способы определения компетенции парламента, в зависимости от которых эти учреждения можно подразделить на три группы. К первой группе относятся парламенты с абсолютно определенной компетенцией, для которых конституции устанавливают точный перечень вопросов, являющихся объектом их законодательной деятельности. Такие парламенты не имеют права переступать границы своих полномочий, так как в противном случае суды отменят принятые ими нормативные акты. Наиболее типичным примером парламента подобного рода является конгресс США. Раздел восьмой статьи первой американской конституции содержит перечень из 18 пунктов, уполномочивающих конгресс на совершение определенных действий. Раздел девятый той же статьи дает перечень того, чего конгресс не может делать, - это дополнительное ограничение. Таким образом, сфера деятельности конгресса строго определена. Все, что находится за ее пределами, относится к компетенции штатов, которые обладают так называемыми остаточными полномочиями. Содержащийся в конституции перечень дополняется доктриной "подразумеваемых полномочий ". В основном по такому же методу определяется компетенция парламента Франции. Статья 34 французской Конституции дает исчерпывающий перечень объектов законодательной деятельности парламента, оставляя, однако, возможность для его дальнейшего дополнения и уточнения органическими законами. Все, что не входит в компетенцию парламента, относится к ведению правительства. Таким образом, если в США полномочия разграничиваются между конгрессом и субъектами федерации, во Франции они разграничиваются между парламентом и правительством. Ко второй группе относятся парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. те парламенты, которые юридически располагают неограниченными полномочиями и имеют право издавать законы по любому вопросу. Нет нужды доказывать, что эта доктрина носит умозрительный характер: полномочия парламента всегда ограниченны. Тем не менее, эта концепция играет роль конституционного принципа при определении компетенции парламентов Великобритании и Новой Зеландии. Фактически ту же мысль проводят конституции Италии и Ирландии, которые, наделяя парламенты законодательными полномочиями, не устанавливают сферы нормоустанавливающей деятельности парламента. Однако в Италии и Ирландии применяется конституционный надзор, который совершенно несовместим с доктриной неограниченности парламентских полномочий. Третью группу составляют парламенты с относительно определенной компетенцией. Для таких парламентов характерна относительная подвижность границ, в пределах которых они осуществляют свои властные функции. Наиболее типичным примером в этом отношении является индийский парламент. Конституция Индии устанавливает три сферы полномочий: в первую группу входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции союза, по которым может законодательствовать только федеральный парламент; вторую группу составляют вопросы, входящие в компетенцию штатов; третья группа вопросов относится к совместной компетенции союза и штатов. По этим вопросам может законодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии приоритет сохраняется за законом союза. В таком же порядке решается вопрос о компетенции парламента Малайзии. Несколько по-иному распределяется компетенция между бундестагом и ландтагами земель в ФРГ. Основной закон точно определяет компетенцию федерального парламента, устанавливая в ст. 73 перечень соответствующих вопросов. За землями, согласно ст. 70, сохраняется право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом права законодательной власти не предоставлены федерации. Казалось бы, земли, подобно американским штатам, обладают остаточной компетенцией. Но это не так. Конституция ФРГ устанавливает строго определенную область "конкурирующей законодательной компетенции", в сфере которой, как гласит ст. 72, "земли обладают правом законодательства лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не использует своих прав законодательства". Категоричность этого положения смягчается ст. 72(2), где устанавливаются обстоятельства, при которых федерация может законодательствовать по вопросам, отнесенным к сфере конкурирующей компетенции. Таким образом, метод определения компетенции парламента в ФРГ сочетает в себе элементы американской и индийской систем, что и позволяет отнести его к этой группе.[3]

3. Порядок формирования палат парламента

Порядок формирования парламентов  часто находится в прямой зависимости  от их структуры. Нижние палаты парламентов, как и однопалатные парламенты, почти  всегда формируются посредством  прямых выборов. На принцип выборности как тех, так и других не влияет тот факт, что в отдельных случаях  некоторая часть депутатов назначаются (назначение представителей англо-индийской  общины в Народную палату индийского Парламента). Что касается формирования верхних палат, то здесь можно  выделить следующие основные способы.

1. Формирование верхней  палаты посредством непрямых (многостепенных  или косвенных) выборов. Наиболее  типичные примеры дает государственная  практика Индии, Норвегии и  Франции.

Не более 238 членов Совета штатов индийского Парламента (12 членов этой палаты назначаются Президентом) избираются выборными членами законодательных  собраний штатов по пропорциональной системе представительства посредством  единого передаваемого голоса, т.е. путем двухстепенных выборов.

Посредством трехстепенных  выборов в основном формируется  Сенат V Французской Республики. Сенаторы избираются депутатами Национального  собрания, депутатами генеральных советов  департаментов и делегатами муниципальных  советов.

2. Формирование верхней  палаты посредством прямых выборов,  хотя и с некоторыми отличиями  от той системы, которая применяется  в соответствующих странах при  формировании нижних палат.

Верхняя палата Конгресса  США - Сенат - избирается непосредственно  населением, но не по территориальным  избирательным округам, как члены  Палаты представителей, а от каждого  штата по два сенатора. Определение  результатов голосования проводится по мажоритарной избирательной системе  относительного большинства.

Сенат Итальянской Республики избирается посредством прямых выборов  на базе областей. Количество мандатов зависит от численности населения  области (Ломбардия - 47 сенаторов, Сицилия - 27, Сардиния - 9). Как правило, область  имеет не менее 7 сенаторов. Состав Сената формируется на основании смешанной  избирательной системы: три четверти сенаторов избираются в одномандатных  округах по мажоритарной системе  относительного большинства, а четвертая  часть - на основании соперничества  партийных списков по пропорциональной системе. [4,с. 245]

Смешанная избирательная  система применяется и при  выборах верхней палаты японского  Парламента - Палаты советников: 152 депутата этой Палаты избираются по префектурным избирательным округам (в Японии 46 префектур), а остальные 100 - от общенационального избирательного округа.

3. Чисто феодальный способ  формирования верхней палаты  применяется в Великобритании. Традиционная  система замещения мест в Палате  лордов была за последнее время  несколько модернизирована. Законом  о пэрстве 1958 г. было введено  пожизненное пэрство, распространенное  и на женщин. Эта демократизация, осуществленная консерваторами, имела  своей целью, прежде всего,  ввести в верхнюю палату лордов, способных к активной парламентской  работе. Законом о пэрстве 1963 г.  право занятия места в Палате  лордов было предоставлено всем  шотландским пэрам, которые до  этого избирали лордов из своей  среды. 

До недавнего времени  в состав палаты входили более 1200 пэров, которые подразделялись на следующие основные группы:

наследственные пэры, имеющие  право передавать свой титул по наследству;

1. пожизненные пэры, не имеющие права передачи титула по наследству;
2. ирландские и шотландские пэры (в настоящее время их в Палате лордов нет); пэры по апелляции;
3. духовные пэры (епископы и архиепископы англиканской церкви).

Лейбористское правительство  Т. Блэра приступило к реформированию верхней палаты. Первым шагом в  этом направлении было принятие Акта о Палате лордов 1999 г., согласно которому никто не должен быть членом Палаты в силу наследственного пэрства. На переходный период места в Палате лордов сохраняют 92 из 788 наследственных пэров в соответствии с Регламентом  Палаты или на его основании. Предполагается, что впоследствии часть членов палаты будут избираться населением.

4. Формирование верхней  палаты посредством назначения  в наиболее чистом виде применяется  в Федеративной Республике Германии. Верхняя палата Парламента - бундесрат  - состоит из членов, назначаемых  правительствами земель из своего  состава.

5. Формирование верхней  палаты смешанным путем, при  котором в разных вариантах  сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности (Сенат  Бельгии, Сенат Ирландии).

Способ формирования верхней  палаты парламента можно оценить  лишь с учетом того, в какой степени  он влияет на фактическую роль соответствующей  верхней палаты как консервативного, сдерживающего начала.

Если сопоставить метод  формирования верхних палат с  объемом их компетенции и правовым статусом, то можно установить следующую  закономерность. Чем дальше процесс  формирования этих палат отстоит  от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции. Самые сильные  и влиятельные верхние палаты (Сенат США, Сенат Италии, Палата советников Японии) избираются прямыми  выборами. Слабые же верхние палаты (Палата лордов, Совет штатов Индии, бундесрат) формируются без участия  избирательного корпуса.