Федерализм в современных условиях: понятие и перспективы развития (сравнительный анализ)

     Глава 3. Распределение компетенции и отношения между федерацией и ее субъектами: сравнительный анализ 

    Субъекты  федерации, как правило, заинтересованы в существовании сильной федеральной  власти, наделенной постоянными полномочиями для защиты и обеспечения общегосударственных  интересов. Но в то же время они  должны обладать своей особой самостоятельностью, правом решать вопросы, отражающие местные, региональные особенности жизни  населения. ²⁰Необходимо сказать, что распределение полномочий между центром и субъектами федерации во все времена было ключевым вопросом в построении государства, поскольку в зависимости от того, как он разрешен, определяется баланс власти в территориальном аспекте. В конституционном праве зарубежных стран существует несколько основных моделей конституционно-правового распределения компетенции. Складываются эти модели из следующих элементов.

    В литературе можно встретить утверждение, что в данном случае речь должна идти о распределении не компетенции как совокупности полномочий, которая бывает якобы только у органов, а предметов ведения. Однако один и тот же предмет ведения может быть объектом полномочий и федерации, и ее субъектов, только полномочия эти различны (у федерации, скажем, полномочие законодательства, а у субъектов — полномочие исполнения законов). Поэтому применительно к взаимоотношениям центра с субъектами федерации правильнее говорить о распределении именно компетенции:

    -  исключительной федеральной компетенции;

    -  исключительной компетенции субъектов федерации;

    -  конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;

    - остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизованности данной федерации.

    С компетенцией как совокупностью  полномочий в отношении определенных предметов ведения не надо смешивать  сами эти предметы, образующие сферу  компетенции. Сферы компетенции  могут быть следующие:

    - исключительная федеральная, где  в принципе только федеральные органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их, однако отдельные права могут быть делегированы субъектам федерации;

    - исключительная субъектов федерации,  где только их органы, а также  органы местного самоуправления  могут иметь и осуществлять  полномочия власти;

    - совместная федерации и ее  субъектов, где властные полномочия  принадлежат и федеральным органам,  и органам субъектов федерации, включая их органы местного самоуправления. В этой сфере компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами (например, федерация законодательствует, а ее субъекты обеспечивают исполнение законов или федерация издает основополагающее, рамочное регулирование, а ее субъекты — конкретное), и в таком случае в данной сфере могут быть полномочия, входящие в исключительную компетенцию как федерации, так и ее субъектов. Но распределение в совместной сфере может иметь и конкурирующий характер:

    - органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации в совместной сфере не могут противоречить актам федеральным;

    - остаточная, т.е. не определенная  конституцией; она может быть  посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных.

    Из  всего изложенного складываются самые разнообразные сочетания.

    Первый  вариант. Конституции США, некоторых латиноамериканских федераций, Австралии, Швейцарии ограничиваются установлением исключительной компетенции союза и передачей всех остальных полномочий (которые тем самым суть остаточные) субъектам федераций. Но конституционное оформление этой модели может различаться.

    Согласно  дуалистической концепции, федеральное  правительство и власти субтерриториальных образований существуют как бы в  двух параллельных мирах: их взаимоотношения  строятся на максимальном невмешательстве  в дела друг друга, и каждая инстанция  полноправно распоряжается в  отведенной ей сфере компетенции.²¹

    Согласно  поправке X «полномочия, не предоставленные  настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за Штатами или за народом». В литературе эта норма иногда толкуется как презумпция компетенции штатов (т.е. в случаях, не урегулированных Конституцией, компетенция считается принадлежащей штатам). Однако слова «или за народом» удерживают от такой односторонней интерпретации. Ведь народ — это все население США, по крайней мере весь избирательный корпус, а следовательно, субъект, означающий именно Союз. И толкование Верховным судом США разд. 8 ст. I Конституции, особенно его 18-й позиции, породило доктрину так называемых подразумеваемых полномочий, суть которой в том, что, кроме прямо перечисленных в Конституции, Конгресс имеет и другие полномочия, которые подразумевались конституционным законодателем. Отсюда следует, что сфера федеральной компетенции шире, чем могло бы показаться при беглом прочтении Конституции.

    Более четко формулирует презумпцию компетенции  кантонов ст. 3 швейцарской Конституции, согласно которой кантоны осуществляют все права, не переданные федеральной власти. Тем самым федерация в Швейцарии оказывается в наибольшей степени децентрализованной. По конституции Швейцарии «кантоны суверенны постольку, поскольку их суверенитет не ограничен федеральной конституцией; они реализуют все права, кроме той, которые переданы ими Конфедерации». Но все расставляется на свои места, поскольку в той же конституции указывается верховенство федерального законодательства над кантональным, а также обязанности конфедерации обеспечивать соблюдение кантонами федеральных законов. Хотя автономия кантонов и определяется как суверенитет, выражено это лишь в полномочиях (и даже обязанностях) по реализации общешвейцарских законов, но никак не в их ревизии.²²

    Второй  вариант. В Германии субъекты федерации – земли – это государства, самостоятельно реализующие всю полноту государственной власти за пределами полномочий федерации. Важно, что земли реализуют те властные полномочия, которые не производны от федерации, но конституционно признаны ею, т.е. не могут быть упразднены.²³ Эную модель предусматривает Основной закон ФРГ. В ст. 30 четко сформулирована презумпция компетенции земель: «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач являются делом земель, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования». В то же время ст. 31 безоговорочно гласит: «Федеральное право имеет преимущество перед правом земель». Отсутствие оговорки, что этот принцип действует лишь в совместной сфере компетенции Федерации и земель, открывает возможность федерального вторжения в компетенцию земель; единственная защита здесь — Федеральный конституционный суд.

    В дальнейшем, однако, Основной закон  разграничивает компетенцию Федерации и земель отдельно в области законодательства и отдельно в области исполнения федеральных законов.

    В области законодательства ч. 1 ст. 70 вновь подтверждает презумпцию компетенции земель: «Земли имеют право законодательствовать в той мере, в какой настоящий Основной закон не предоставляет законодательные полномочия Федерации». И далее в ст. 73 и 74 определяются две сферы законодательной компетенции — федеральная и совместная (соответственно 12 и 28 позиций), которые еще в ряде статей уточняются по отдельным вопросам. Первая из них — это сфера исключительного федерального законодательства, а вторая — сфера конкурирующего законодательства Федерации и земель. При этом Основной закон не лишил земли возможности законодательствовать в сфере исключительной федеральной компетенции: они могут делать это, если специально уполномочены федеральным законом (ст. 71).

    Из  выступления Х. Шнайдера директора Института по изучению проблем федерализма в Германии на международной конференции по проблемам европейского федерализма, следует, что в Германии существует другая проблема, которую можно определить как чрезмерное «переплетение». Имеется в виду переплетение между задачами федерации и задачами федеральных земель. Очевидно, что есть задачи для сообщества в целом. Федерация может издавать соответствующие законы. Между тем финансирование этих законов возлагается на земли. Иными словами, те, кто реализует закон, не несут за него ответственности. Те же, кто принимает закон, не отвечают за его финансовое обеспечение. Также отмечается, что в Германии эта проблема стоит достаточно серьезно.²⁴ Однако следует подчеркнуть, что в условиях состояния обороны децентрализованная федерация в Германии фактически превращается в унитарное государство. В соответствии с ч. 1 ст. 115-с Федерация в этом случае имеет право конкурирующего законодательства также и в сфере компетенции земель, а согласно п. 2 ч. 1 ст. 115-f Федеральное правительство может давать указания правительствам и ведомствам земель, равно как делегировать это полномочие назначенным им членам правительств земель.²⁵

    Третий  вариант. В данном случае обратимся к индийской модели. Приложение VII Конституции Индийской Республики 1950 г. содержит три списка предметов ведения, составляющих соответственно сферы компетенции Союза, штатов и совместную. Число позиций во втором списке составляет примерно 2/з от первого, а в третьем — примерно половину. Парламент Союза, согласно ст. 246 Конституции, вправе безусловно законодательствовать по первому списку, а легислатура штата — по второму, но также и по третьему на конкурирующей основе (т.е. при условии непротиворечия союзным законам). Однако примечательно, что союзный Парламент может законодательствовать и по вопросам, входящим в сферу компетенции штатов, если закон издан для части страны, выходящей за пределы одного штата, или по уполномочию Совета штатов на срок до шести месяцев — для всей или любой части территории страны. По любому вопросу Парламент может законодательствовать и в случае, когда этого требуют международные договорные обязательства страны.

    Это значит, что остаточная сфера компетенции  и остаточные полномочия принадлежат в Индии не субъектам федерации, а Союзу, т.е. Индийский Союз представляет собой централизованную федерацию.

    Штаты обладают правом собственного законодательства, они представлены в верхней палате Парламента Индии, создают свое правительство  во главе с главным министром  штата в соответствии с расстановкой политических сил в штате. Вопросы  о создании, преобразовании штатов, изменении их границ могут решаться Парламентом Индии без согласия заинтересованных штатов, их мнение лишь выслушивается.

Все это означает, что остаточная сфера компетенции и остаточные полномочия принадлежат в Индии не субъектам федерации, а Союзу, т.е. Индийский Союз представляет собой централизованную федерацию. Можно констатировать, что принципы демократии и федерализма, заложенные в индийскую конституцию, остаются жизненными и сегодня. Однако во взаимоотношениях центра и штатов существуют изъяны, вызывающие недовольство в штатах. Большинство из них связано с механизмом принятия решений, точнее сложившейся практикой их принятия.²⁶

    Четвертый вариант, который сложился в Австрии. В Австрии нет четкого разграничения компетенции властей и предметов ведения между федерацией и землями. В статьях 10 и 15 Конституции страны, в которых идет речь о разграничении предметов ведения, сразу обнаруживается, что федерация присваивает себе львиную долю ответственности: практически все значимое из предметов ведения относится к федеральному уровню. Не только международные отношения, денежная система и армия, но и гражданское, трудовое и уголовное законодательство, управление полицией, вопросы торговли и управления промышленностью, организация транспортной безопасности, угледобыча, лесное хозяйство, здравоохранение, основная часть проблем образования и науки, налогообложение—все это находится в ведении федерального правительства Австрии.

    Если  рассматривать вопрос об участии  земель в управлении государством, то картина выглядит еще более  удручающей. Государство очень мало оставляет землям.⁵² Хотя статья 24 Основного Закона Австрии и предоставляет им право участвовать в законотворчестве через Национальный Совет вместе с Бундесратом (Советом Федерации), в действительности этого не происходит.

    Конституция не относит Бундесрат к участникам федерального законотворчества. У земель даже нет права вето. Национальный Совет может просто игнорировать все возражения Бундесрата. Бундесрат  не участвует в утверждении бюджета.²⁷

     Заключение 

    В результате теоретико – методологического  анализа федерализма как формы  государственного устройства было выявлено,что  федерацию составляют субъекты, обладающие собственной организацией власти и  административно – территориальным  устройством. Это хорошо видно на примере штатов в США, земель в  ФРГ и Австрии, а также ряда других федеративных государств. В  этом отношении огромное значение играет уровень зависимости регионов от центра.