Эволюционные пути развития налоговой системы

     В мировой практике развитых стран  выделяются две основные модели рыночной экономики:

• либеральная модель,
• модель социально-ориентированного рынка.

     Характерными  признаками либеральной модели, основанной на незначительном вмешательстве государства, являются минимальное количество предприятий  государственного сектора, максимальная свобода хозяйствующих субъектов, минимальное вмешательство государства в решение социальных задач (государственную поддержку имеют только бедные слои населения), монетарное регулирование на макроэкономическом уровне. Эта модель действует в США, к ней близка Англия и Франция.

     Социально-ориентированная  модель отличается высокой степенью государственного регулирования экономики. Государством регулируются не только макроэкономические процессы, но и отдельные сферы деятельности хозяйствующих субъектов. Государственная поддержка охватывает практически все слои населения, гарантируя определенный уровень удовлетворения потребностей в жилье, образовании, культуре, в услугах здравоохранения, обеспечение занятости. Опыт Германии, Австрии, Норвегии, Швеции показывает жизненность этой модели.

     От  модели рыночной системы хозяйствования зависит объем доходов государства и, прежде всего налоговых поступлений. При переходе к социально-ориентированной рыночной системе государство должно располагать соответствующими бюджетными средствами для обеспечения потребностей общества. Если же государство исходит из минимизации вмешательства в социально-экономические процессы (рынок сам всё отрегулирует), то потребность в бюджетных средствах для финансирования социально-культурных мероприятий будет незначительной и основная тяжесть их оплаты будет переложена на население. В этом случае возможно снижение налоговой нагрузки. Другими словами – чем выше степень государственного регулирования экономики, тем выше налоговая нагрузка.

     Реформирование  экономики России с самого начала (с конца 80-х годов прошлого века) было ориентировано на переход к либеральной модели рыночной экономики. Первые практические действия в этом направлении выразились в либерализации хозяйственной деятельности и цен (начиная с 1992 г. цены на 90 % товаров и услуг были полностью освобождены от государственного вмешательства). Ускоренными темпами была проведена приватизация государственных предприятий, которая, к сожалению, не привела к ожидаемому результату, а способствовала образованию монополий.

     После распада СССР и появления на месте бывших союзных республик новых суверенных государств стали разрушаться производственно-хозяйственные связи в некогда единых отраслевых комплексах. Это в свою очередь привело к повальному падению промышленного производства. Соответственно стали уменьшаться и доходы государства, которое лишилось прежней налаженной системы финансовых поступлений.

     Таким образом, первые годы рыночных преобразований в России характеризуются значительным спадом производства, сокращением инвестиций, разладом финансовой системы, резким снижением уровня жизни подавляющей части населения. Так, в декабре 1992 г. по сравнению с декабрем 1991 г. средняя заработная плата возросла в 1,3 раза, а индекс потребительских цен – в 26 раз. Инфляционные процессы, обусловленные ростом цен и неплатежей, негативно сказались на устойчивости денежного обращения и финансово-кредитной системы. В декабре 1994 г. 23 % населения (34 млн. чел.) имели доход ниже прожиточного уровня. Дефицит бюджета возрос до 26 %. Увеличился государственный долг России - как внутренний, так и внешний.

     Действовавший до начала рыночных преобразований в  бывшем Советском Союзе механизм обязательного изъятия финансовых средств предприятий нельзя было назвать налоговой системой. Однако этот механизм соответствовал потребностям существовавшей в то время жесткой административно-командной системы и централизованной государственной экономики.

     Естественно, что кардинальные изменения, происшедшие  в политической и экономической  жизни России в 1990 – 1991 гг. обусловили необходимость разработки и скорейшего введения отлаженной системы налогообложения, построенной на принципиально иных началах.

     Самой сложной проблемой при разработке новой налоговой системы была необходимость, как минимум, сохранения сложившего ранее уровня доходов  государства, поскольку нельзя было сразу отказаться от финансирования из бюджета целого ряда различных социальных программ. Решение этой задачи усложнялось, с одной стороны, падением производства и сокращением доходов бюджета вследствие сокращения налоговых поступлений, а с другой стороны – необходимостью компенсации за счет бюджета растущих социальных издержек рыночных преобразований.

     Первоначально сохранению минимально необходимого уровня государственных доходов способствовали такие «нерыночные инструменты» как введение налога на добавленную стоимость (НДС) с очень высокой по международным меркам налоговой ставкой – 28 %; обложение НДС финансовой помощи предприятиям и штрафов; очень жесткий, негибкий режим налогообложения прибыли, предусматривающий дополнительное обложение повышенных расходов на оплату труда; введение дополнительных налогов с оборота, таких как налог на пользователей автомобильных дорог и налог на содержание объектов социально-культурной сферы. Таким образом, изначально был нарушен один из классических принципов налогообложения – принцип однократности налогообложения. Кроме того, было введено большое количество льгот, не способствующих созданию эффективной конкурентной среды.

     Самый первый закон, регламентирующий налоговые  отношения в России, был принят в 1991 г. и назывался Закон об основах налоговой системы. С принятием этого закона в России начался этап становления налоговой системы. Этим законом был установлен перечень налогов и сборов, взимаемых на территории России, права и обязанности всех субъектов (участников) налоговых отношений (государства в лице налоговых органов, налогоплательщиков, таможенных и кредитных учреждений), перечень налоговых правонарушений и меры ответственности за их совершение. Следует отметить, что эти меры были весьма жесткими и порой приводили к банкротству предприятий. Так, например, при неполной уплате налога в доход бюджета изымался весь объект налогообложения и взыскивался штраф в таком же размере. Впоследствии Конституционный суд России признал эти меры несоответствующими реальному ущербу, причиняемому налогоплательщиком государству.

     Кроме Закона об основах налоговой системы  в 1991 г. было принято множество законов, регламентирующих исчисление и уплату отдельных налогов. В 1991-1992 гг. в начале формирования налоговой системы в России существовало около 200 различных налогов и сборов. Многие из них были неэффективными, то есть затраты на сбор этих налогов превышали поступления в бюджет. Суммарная налоговая нагрузка была очень высокой и доходила до 70 % доходов предприятий.

     Постепенно  по мере накопления опыта налогообложения  «нерыночные» налоги отменялись, ставки на действующие налоги снижались, вводились  новые права и гарантии для  налогоплательщиков, смягчались меры ответственности. Однако, в результате того, что налоговая система постоянно совершенствовалась, в законодательные акты необходимо было постоянно вносить изменения и дополнения, порой по нескольку раз в год. Как правило, изменения и дополнения имели так называемую «обратную силу», то есть распространяли свое действие на правоотношения, возникшие в уже прошедшие периоды времени. Издавалось огромное количество нормативных документов, разъяснявших порядок применения законов и изменений к ним. В результате налоговое законодательство было невероятно сложным и запутанным. Все это привело к тому, что бурными темпами стала развиваться теневая экономика, и доходы бюджета от налоговых поступлений уже к 1996 г. составляли 20 – 30 % от запланированной величины. Ведь всем известно, что чем сложнее и запутаннее законодательство, тем больше в нем налоговых пробелов и лазеек и тем больше возможностей уходить от налогов, причем абсолютно законными способами.

     Таким образом, в результате неуклонного  снижения налоговых поступлений  в бюджет и постоянной нехватки финансовых ресурсов, Правительство России оказалось перед необходимостью решения проблемы выхода из сложившейся ситуации. Единственно правильным решением в то время было совершенствование налогового законодательства и налоговой системы России, и уже в 1996-1997 гг. были предприняты первые попытки принятия Налогового Кодекса РФ, которые, к сожалению, успехом не увенчались. В результате не оставалось иного выхода, как идти по пути все новых и новых заимствований – как внутренних, так и внешних, что в конечном итоге привело страну к новому финансовому кризису (дефолту 1998 г.)

     В 1998 г. начался современный этап реформирования российской налоговой системы и  был, наконец, предпринят необходимый  шаг, ведущий к упрощению налоговой  системы России и к созданию твердой  правовой основы налоговых отношений. Была принята Первая часть Налогового Кодекса Российской Федерации, которая вступила в силу с 1 января 1999 г. После принятия этого документа в основном утратил силу Закон об основах налоговой системы, положения которого нашли отражение во вновь принятом документе. В то же время продолжали действовать многочисленные законы, регламентирующие исчисление и уплату отдельных налогов и сборов. В 2000 г. была принята Вторая часть Налогового Кодекса РФ, вступившая в силу с 1 января 2001 г. и призванная объединить все законодательные акты по отдельным налогам и сборам.

     По  мере ввода новых глав во Вторую часть Налогового Кодекса отменялись Законы, регламентирующие исчисление и уплату соответствующих налогов.

     При формировании налоговой системы  большое значение имеет определение оптимального соотношения между прямыми и косвенными налогами. Прямые налоги в большей степени соразмеряются с платежеспособностью граждан. В отличие от прямых, косвенные налоги падая большей частью на предметы общераспространенные, потребление которых не находится в прямом соответствии с имущественной состоятельностью потребителей, ложатся особенно тяжело на бедные слои населения. Взимание прямых налогов не требует сложной организации контроля производства, сбыта и потребления товаров, как это имеет место при взимании косвенных налогов, и, следовательно, требует меньших затрат. В бюджетном отношении преимущество прямых налогов состоит в том, что они обеспечивают большую определенность и устойчивость бюджета.

     Российская  система налогообложения в части соотношения косвенного и прямого налогообложения была замышлена исходя из положения, что фискальную задачу должны выполнять преимущественно косвенные налоги, а прямые налоги – роль экономического регулятора доходов корпораций и физических лиц. Одновременно налоговую систему России по обеспечению доходной части государственного бюджета с момента ее образования и на протяжении всего периода формирования принято считать системой, построенной на преобладании косвенного налогообложения.

     В то время как в российской налоговой системе преобладают прямые налоги, наблюдается устойчивая тенденция повышения значимости косвенных налогов.

     Это подтверждается тем, что удельный вес  косвенных налогов в общем  объеме налоговых поступлений в  бюджет России с 1998 по 2008г. увеличился с 31,7 до 62,5 %.

     Структура налогов, действующих на территории России в настоящее время, свидетельствует  о преобладании налогов, уплачиваемых юридическими лицами. Из 14 налогов 9 уплачивается только юридическими лицами, 3 налога – юридическими и физическими лицами и 2 – только физическими.

     Данная  особенность структуры российской налоговой системы в части  субъекта уплаты налогов вызвана  следующими обстоятельствами.

     Во-первых, это связано с низким жизненным  уровнем абсолютного большинства населения Российской Федерации и вызванной этим недостаточной налоговой базой.

     Во-вторых, в структуре населения страны высокий удельный вес занимают лица предпенсионного и пенсионного  возраста, доходы которых объективно ниже остальной части населения.

     В-третьих, существенную роль играет и созданная  в стране система уклонения от уплаты налогов, используемая преимущественно  лицами, имеющими наиболее высокий  уровень доходов – так называемая «теневая экономика». В результате этого отсутствует реальная налоговая база налогоплательщиков – физических лиц. При этом важно подчеркнуть, что в России степень сокрытия личных доходов значительно выше, чем доходов предприятий и организаций.

     Как уже отмечалось выше, в СССР налоговая  система реально не существовала и, как следствие, налоги фактически не платились. В начальные периоды экономических реформ в России экономические субъекты воспринимали налоги исключительно как недопустимые издержки и негативные факторы, уменьшающие их собственные доходы и препятствующие развитию предпринимательской деятельности. Подобная налоговая ментальность сохраняется до настоящего времени.

     Лишь  в последнее время после существенных изменений, которым подвергся Налоговый  кодекс в части снижения налоговой  нагрузки, к налогообложению, как к одному из основополагающих принципов цивилизованного общества, стала привыкать определенная часть огромной армии налогоплательщиков. Только сейчас хозяйствующие субъекты и население начинают понимать, что налоги – это вполне естественная и важная форма участия в решении общенациональных задач.