Уставное законодательство Пензенской области

     Дифференцированный  подход к юридической силе нормативных  правовых актов субъектов Российской Федерации по отношению к федеральному законодательству выражается в том, что не во всех случаях нормативные акты субъектов РФ имеют меньшую юридическую силу, чем акты федерального уровня. Часть 6 ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предмету ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Это означает, что в данном случае признается юридическое верховенство нормативного акта субъекта Федерации по сравнению с федеральным законодательством. Хотя такую ситуацию на практике трудно представить, поскольку Российская Федерация не вправе принимать нормативные правовые акты по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

     Юридическая сила нормативных правовых актов  субъектов Российской Федерации  по отношению друг к другу также  не одинакова. Области согласно части 2 ст. 5 Конституции РФ имеют свой устав и законодательство. Следовательно, уставное законодательство субъектов Федерации состоит из двух уровней – устава и собственно уставного законодательства. Это означает, что по своей юридической силе среди региональных источников конституционного права уставы обладают более высокой юридической силой, чем законы субъектов РФ. Можно даже сказать, что Устав Пензенской области составляет юридическую основу всего уставного законодательства области и является первичным, исходным правовым актом, имеющим конституционное значение, поскольку он регулирует ту же сферу общественных отношений, что и Конституция РФ.

     Устав Пензенской области как основной закон субъекта Федерации содержит нормы, в обобщенной форме закрепляющие правовой статус, основы территориального устройства Пензенской области, структуру и компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это дает основание говорить о том, что Устав Пензенской области является актом конституционного значения.

     Юридическая сила Устава Пензенской области не является безусловной. Она относительна. Устав имеет высшую юридическую силу только по отношению к законам и иным нормативным правовым актам областного уровня. По отношению к Конституции Российской Федерации и к федеральному законодательству, он акт меньшей юридической силы и должен им соответствовать или не противоречить.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. СООТНОШЕНИЕ  УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПЕНЗЕНСКОЙ  ОБЛАСТИ С ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ 

2.1Пределы соответствия Устава Пензенской области Конституции РФ.

Конституция РФ не ставит вопросов о пределах соответствия конституций и уставов субъектов Федерации Основному закону страны, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких не противоречить ей. Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции Российской Федерации направлено на обеспечение претворения в жизнь основных принципов конституционного строя России, а именно, народовластия; федеративного правового социального государства; разделения властей; идеологического и политического многообразия; признания и гарантированности местного самоуправления; соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности; прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны. Вне этого перечня субъекты Федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои.

           Правовые нормы, устанавливающие  основы конституционного строя на федеральном уровне, являются учредительными. Перечисление их в конституциях и уставах субъектов РФ означает потерю ими такого качества. Не обладающие государственным суверенитетом субъекты Федерации, не вправе самостоятельно учреждать основы конституционного строя. Они могут только закрепить в своих конституциях и уставах основы конституционного строя, учрежденные на федеральном уровне. Однако, учитывая определенную самостоятельность субъектов Федерации в рамках конституционных установлений, субъекты РФ могут устанавливать свои конституционные устои, не противоречащие федеральной конституции, обеспечивать правовое наполнение федеральных норм. В этом случае такие правовые нормы могут носить учредительный характер. И такие правовые нормы уже имеются в учредительных актах субъектов РФ, например, положения о выражении государственными органами субъектов РФ воли многонационального народа, о добровольном и равноправном сотрудничестве всех слоев населения и граждан всех национальностей, об учреждении в республиках государственных языков и т.п.

      Вместе  с тем учредительность правовых норм, регулирующих конституционные устои субъектов РФ, не может распространяться на определение конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Это объясняется тем, что, во-первых, конституционно-правовой статус субъектов РФ в значительной степени уже определен Конституцией России, а во-вторых, все субъекты РФ учредила сама Российская Федерация. Другими словами, субъект Федерации не может сам себя учредить. Однако в соответствии с Конституцией РФ субъекты Федерации вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения определяют свои предметы ведения и обладают по ним всей полнотой государственной власти. Последнее является важнейшей составляющей конституционно-правового статуса субъекта РФ. Разумеется, нормы, определяющие эти предметы ведения, также не могут быть учредительными.

      Самостоятельное определение в конституциях и  уставах собственных предметов  ведения субъектами РФ показывает, что в данной сфере от учредительных актов субъектов РФ нельзя требовать их соответствия Конституции России, которая отнесла этот вопрос к ведению субъектов Федерации. Здесь уместнее применить термин “непротиворечие” Конституции РФ. Под ним в приведенном выше случае понимается уже не строгое соответствие, имеющимся в Конституции РФ, правовым нормам, а соответствие положений конституций и уставов субъектов РФ в части, касающейся предметов собственного ведения, идеям и принципам федеративного устройства России, заложенным в федеральной Конституции. Относительно предметов ведения субъектов РФ Российская Федерация предоставила им остаточные полномочия, не регламентируя их. Непротиворечие конституций и уставов субъектов РФ Конституции России в указанной сфере будет достигнуто при соблюдении, по крайней мере, двух основных условий. Во-первых, предметы ведения субъектов РФ не могут выходить за рамки конституционно-правового статуса субъектов Федерации. Во-вторых, предметы ведения субъектов РФ должны определяться вне предметов ведения РФ и предметов совместного ведения.

      Следовательно,  по основам конституционного строя  Российской Федерации, закрепленным в конституциях и уставах субъектов РФ, они должны соответствовать Конституции Российской Федерации, а по предметам ведения субъектов Федерации их учредительные акты должны не противоречить Конституции РФ. 

      Значительная  часть конституций и уставов  субъектов РФ, в том числе Устава Пензенской области,  посвящена системе  органов государственной власти. Эти правовые нормы носят учредительный  характер, так как в соответствии с Конституцией РФ система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно. Это означает, что субъекты РФ самостоятельно в своих конституциях и уставах учреждают органы государственной власти. Из последнего не вытекает, что в данном случае не может действовать требование соответствия или непротиворечия указанных правовых норм Конституции Российской Федерации. Здесь необходимо иметь в виду два принципиально важные конституционные требования в отношении установления системы органов государственной власти субъектов РФ:

      Во-первых, Конституция РФ отнесла установление общих принципов организации  системы органов государственной  власти субъектов РФ к сфере совместного  ведения Российской Федерации и  ее субъектов. Это на практике означает, что такие общие принципы должны быть установлены федеральным законом, который принят и действует.

        Во-вторых, система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Это означает, что государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, единства системы государственной власти, а также на принципы осуществления государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную, судебную ветви и вытекающую из этого самостоятельность их органов.

      Вместе  с тем, исходя из учредительного характера  правовых норм, характеризующих систему органов государственной власти субъектов РФ, нельзя делать вывод о том, что при формировании органов государственной власти субъекты РФ должны копировать федеральную схему взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, устанавливать единообразие для всех субъектов РФ. Здесь имеем дело с единообразием в принципах построения органов государственной власти и разнообразием форм их организации. Поэтому практически каждый субъект РФ имеет свои особенности в организации системы органов государственной власти, различия в конституционном и уставном правовом статусе глав субъектов Федерации, законодательных (представительных), исполнительных органов, конституционных и уставных судов и их должностных лиц.

      Соответствие  правовых норм конституций и уставов  субъектов РФ Конституции Российской Федерации в части, касающейся системы органов государственной власти субъектов РФ, определяется непротиворечием организации органов государственной власти субъектов РФ общим принципам, установленными Конституцией РФ и федеральным законодательством. Здесь  в конституциях и уставах субъектов РФ должны быть учтены следующие обстоятельства.

        Во-первых, организация и деятельность  государственной власти субъектов Федерации должны строиться с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.

        Во-вторых, организация и деятельность  органов государственной власти  субъектов РФ не могут выходить за пределы конституционно-правового статуса субъектов РФ, установленном на федеральном уровне. Именно эти два важных правила были учтены в полном объеме в Уставе Пензенской области.

     Исходя  из проведенного анализа, можно сделать  ряд основных выводов. Единство системы конституционного законодательства России определяется наличием в ней ряда системообразующих факторов, которые сводятся к следующим.

       Во-первых, к предмету и методу  правового регулирования, который охватывает две основных сферы общественных отношений - охрану прав и свобод личности и устройство государства и государственной власти.

       Во-вторых, к функциональной общности  правовых норм конституционного  законодательства, которая должна  обеспечивать согласование функционирования двух уровней конституционного законодательства Российской Федерации. В-третьих, к наличию на конституционном уровне правового механизма, обеспечивающего единство конституционного законодательства и верховенство Конституции Российской Федерации. Все это вместе взятое позволяет говорить в теоретическом плане о единстве двух уровней конституционного законодательства в федеративном государстве и относительности высшей юридической силы учредительных актов субъектов Российской Федерации. Поэтому высшая юридическая сила Устава Пензенской области определяется только по отношению к законам и иным нормативным правовым актам Пензенской области. В системе же российского законодательства Устав Пензенской области занимает подчиненное место и должен соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству. Здесь его юридическая сила относительна. 

2.2  Законы и иные нормативные правовые акты     как источники уставного законодательства Пензенской области.  

       Отдельную группу региональных источников конституционного права составляют законы Пензенской области, постановления Законодательного Собрания, Правительства и Губернатора Пензенской области и иные виды областных нормативно-правовых актов. По общему правилу нормативным характером в основном обладают законы, а постановления имеют в большинстве случаев индивидуальный характер. Они касаются частных вопросов, например, назначения должностных лиц Правительства Пензенской области, принятие Законодательным Собранием Пензенской области решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, утверждение схемы управления областью и т. д.

     Однако  из этого общего правила бывают исключения, связанные с тем, что постановлениями  могут утверждаться правила, программы, положения, которые имеют нормативный характер, но с юридической точки зрения, как отмечается в научной литературе, не могут быть самостоятельными видами нормативных правовых актов, но вместе с законами выступают в качестве источников конституционного права.⁷