Территориальные основы местного самоуправления

Требования к процедуре преобразования муниципальных образований установлены в статье 13 новой редакции Федерального закона. Преобразованием муниципальных образований является: 
объединение муниципальных образований; 
разделение муниципальных образований; 
изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишения его статуса городского округа. 
Преобразование муниципальных образований может быть осуществлено по инициативе: 
населения; 
органов местного самоуправления; 
органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 
федеральных органов государственной власти. 
Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями новой редакции Федерального закона и положениями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти оформляется решениями соответствующих органов. Новой редакцией Федерального закона предусмотрено принятие закона субъектом Российской Федерации, регулирующего вопросы преобразования муниципальных образований. 
Новая редакция Федерального закона устанавливает случаи, при которых необходимо согласие населения муниципальных образований для их преобразования: 
1. Согласие населения каждого из поселений необходимо при объединении двух и более поселений при условии, что такое объединение не влечет за собой изменения границ иных муниципальных образований. 
2. Согласие населения каждого из образуемых поселений (муниципальных образований) необходимо при разделении поселений (существующих муниципальных образований). 
3. Для решения вопроса о наделение городского поселения статусом городского округа требуется согласие населения городского поселения и согласие населения муниципального района, из состава которого выделяется городское поселение. 
4. Для решения вопроса о лишении городского населенного пункта статуса городского округа и наделения его статусом городского поселения требуется согласие населения городского округа и муниципального района, в состав которого включается городское поселение. 
Согласие населения не требуется при объединении двух и более муниципальных районов, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований и при разделении муниципального района. В этих случаях объединение и разделение осуществляется с учетом мнения населения, которое выражается представительными органами муниципальных районов. 
Аналогичные требования установлены в статье 12 новой редакции Федерального закона к процедуре изменения границ муниципальных образований. Предложение об изменении границ муниципальных образований может быть выдвинуто теми же субъектами, что и при выдвижении инициативы преобразования муниципальных образований. 
Получение согласия населения на изменение границ муниципальных образований необходимо в следующих случаях: 
1. Изменение границ муниципальных районов, которое повлечет отнесение территорий отдельных входящих в состав муниципального района поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений (населенных пунктов) с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. В данном случае в законе субъекта Российской Федерации необходимо будет установить процедуру учета мнения представительных органов двух муниципальных районов: муниципального района, из состава которого выделяется поселение (населенный пункт), и муниципального района, в состав которого включается поселение (населенный пункт). 
2. Изменение границ поселений, которое повлечет за собой отнесении территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов. 
Изменение границ муниципальных районов и поселений, которое не затрагивает территориальной принадлежности поселений к муниципальному району и населенных пунктов к поселению, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. 
До 1 января 2006 года при изменении границ муниципальных образований не применяются положения пунктов 6, 7 и 10 части 1 статьи 11 новой редакции Федерального закона. При определении границ сельского поселения с 8 октября 2003 года по 1 января 2006 года не применяется требование о том, чтобы в границах сельского поселения находился один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, не менее 1000 человек, а для территорий с высокой плотностью населения — не менее 3000 человек. В границах сельских поселений могут находиться нескольких сельских населенных пунктов, численность каждого из них может быть и более 1000 человек. Для территории с высокой плотностью населения численность каждого из населенных пунктов, объединенных в одно муниципальное образование, также может превышать 3000 человек в одном населенном пункте. При установлении границ территорий муниципальных образований на существующие муниципальные образования не распространяется и требование о том, чтобы сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек входил, как правило, в состав городского или сельского поселения. 
В новой редакции Федерального закона не дается определения вновь образуемых муниципальных образований. Исходя из совокупного толкования Переходных положений, основываясь на существенных различиях в процедурах установления (изменения) границ, территорий и статуса муниципальных образований можно выделить следующие категории; 
1.существующие муниципальные образования: 
2. вновь образуемые муниципальные образования. 
В новой редакции Федерального закона с понятием «вновь образуемые муниципальные образования» связаны два различных этапа реформы местного самоуправления. В первом случае под вновь образуемыми муниципальными образованиями понимаются муниципальные образования, к которым не применяются процедуры и требования, предусмотренные новой редакцией Федерального закона для существующих муниципальных образований, как то, процедуры изменения границ и преобразования муниципальных образований. 
Анализ положений части 3 статьи 84 новой редакции Федерального закона показывает, что вновь образуемые муниципальные образования первого уровня возникают при наделении законом субъекта Российской Федерации городских и сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием, статусом городских или сельских поселений. То есть к этому случаю относятся городские и сельские населенные пункты субъектов Российской Федерации, в которых местное самоуправление осуществлялось на уровне районов и крупных городов. Новая редакция Федерального закона связывает понятие вновь образуемые муниципальные образования с такими территориями, на которых полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления до принятия новой редакции Федерального закона и проведения выборов в органы местного самоуправления двух уровней, в порядке установленном законом, осуществляли и будут осуществлять (до 1 января 2006 года) иные органы и должностные лица. Исходя из этого положения части 4 статьи 85 Переходных положений, к вновь образуемым муниципальным образованиям будут относиться так же муниципальные районы, образуемые на уровне административных территориальных единиц субъектов Российской Федерации, в которых местное самоуправление осуществлялось на уровне сельских округов, поселков, малых городов, а на уровне районов и крупных городов действовали территориальные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 
Таким образом, при определении территорий и границ для таких вновь образуемых муниципальных образований не требуется согласия населения. Вновь образуемые муниципальные образования в этом случае — это муниципальные образования либо первого уровня (поселения), либо муниципальные образования второго уровня (район) в субъектах Российской Федерации, в которых действовала одноуровневая система местного самоуправления. 
Все остальные муниципальные образования, которые возникнут в результате изменения границ и преобразования существующих муниципальных образований (разделения, объединения, изменения статуса), не будут являться вновь образованными муниципальными образованиями (хотя в части 10 и11 статьи 85 новой редакции Федерального закона они и названы как вновь образуемые). 
Такие муниципальные образования точнее было бы определить как муниципальные образования, возникшие в результате преобразования или изменения границ действующих муниципальных образований. От вновь образуемых муниципальных образований они будут отличаться также и тем, что для таких муниципальных образований необходимо будет решать вопросы о правопреемственности. 
В случае, если границы муниципальных образований не утверждены органами государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 года, границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005 года федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Данное положение распространяется только на вновь образованные муниципальные образования (либо границы которых не изменяются, либо муниципальные образования не реформируются), поскольку по смыслу новой редакции Федерального закона только в этих случаях не предусматривается получение обязательного согласия населения на установление границ. 
Поэтому любые другие варианты преобразования (объединение или разделение поселений) и изменения границ поселений и муниципальных районов, связанные с изменением «территориальной принадлежности» населенных пунктов или поселений, не могут быть проведены в установленные новой редакцией Федерального закона сроки в случае отсутствия согласия населения на такие изменения. 
Согласие населения на изменение границ и преобразование муниципальных образований должно быть получено в результате проведения голосования избирателей по указанным вопросам в порядке установленном частями 3-6 статьи 24 новой редакции Федерального закона либо на сходе граждан в случаях, предусмотренных новой редакцией Федерального закона. 
В соответствии с новой редакцией Федерального закона в законе субъекта Российской Федерации должны быть конкретизированы и получить развитие следующие положения: 
— порядок выдвижения инициативы населения по проведению голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования; 
— порядок назначения представительным органом муниципального образования голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования; 
— порядок образования участков голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования; 
— порядок регистрации участников и составления списков участников голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования; 
— особенности проведения агитационной кампании по вопросу изменения границ и преобразованию муниципальных образований; 
— порядок проведения голосования по вопросу изменения границ, преобразованию муниципального образования; 
— положения по установлению результатов голосования и подведению его итогов; 
— порядок обжалования нарушений прав граждан и иных субъектов, имеющих право выдвижения инициативы голосования, прав граждан на участие в голосовании по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования. 
Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанное изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Первый этап проведения реформы, связанный с установлением (изменением) границ, территорий и нового статуса муниципальных образований имеет важнейшее, если не определяющее, значение для достижения положительных результатов всей реформы местного самоуправления. Правильно «заложенные» территориальные основы организации местной власти во многом предопределят эффективность реформирования компетенционных, организационных и финансовых основ местного самоуправления. Ошибки, допущенные на этом этапе, будут проявляться в течение длительного времени. 
Процесс территориальных изменений затронет не только существующие муниципальные образования, но и скажется на сложившейся системе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с федеральными территориальными органами исполнительной власти. И, самое главное, — реформа территориальной организации местной власти прямо или косвенно затронет все население. Поэтому новой редакцией Федерального закона предусмотрены гарантии участия населения в этом процессе. Основной из таких гарантий, которая является прямым следствием конституционных положений, является недопустимость изменения границ и территорий существующих муниципальных образований, изменение их статуса без согласия населения. 
Законом предусматривается, что с инициативой об изменении границ могут выступить как население, так и органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы власти. Однако в переходный период основным субъектом выдвижения инициативы об изменении границ и преобразовании муниципальных образований выступят органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому необходимо обеспечить открытость принятия решений по вопросам установления и изменения границ, территорий и статуса муниципальных образований. 
Более того, необходимо разъяснять выдвигаемые инициативы, доводить до сведения граждан возможные последствия для населения тех мер, которые предлагаются. Поскольку институт голосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований применяется впервые в федеральном законодательстве, а этапы его проведения по времени и основным процедурам соответствуют аналогичным условиям при проведении местного референдума, необходимо будет широко разъяснить избирателям отличие этого института от института референдума. 
 
 
 
 
 
 

Библиографический список

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 10 октября. 
2. Васильев А. А. Муниципальное управление: Курс лекций. Изд. 4-е, испр. и доп.- Н. Новгород:, Издатель: Гладкова  О. В., 2004. 454 с. 
3. Вобленко С. Ф. Основы местного самоуправления: Учебное пособие, Обнинск, 1997 
4. Говоренкова Т.М., Жуков  А. И. Россия. Федеративное устройство, административно-территориальное деление и муниципальное устройство субъектов Российской Федерации. Справочник и комментарий. М., 2000. 
5. Концепции разграничения полномочий органов публичной власти по вертикали. Аналитический вестник № 1(194) «Проблемы разграничения компетенции между уровнями публичной власти по вертикали», Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Аналитическое управление Аппарат Совета Федерации, М. 2003. 
6. Подготовка рекомендаций по реализации требований новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к формированию территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления. М., 2004. 
7. Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления. 25 апреля 2001 года. «Круглый стол» Совета Федерации. Выпуск 14. 
8. Реформирование территориальных основ местного самоуправления: анализ Переходных положений новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») // Аналитический вестник. 2004. № 7 (227). 
9. СССР. Административно-территориальное деление союзных республик на 1 января 1987 года. М., 1987. 
10. Уткин Э.А., Денисов  А. Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2001 г. 304 с. 
11. Широков А. Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. Обнинск, 1997. 
12. Шугрина Е. С. Проблемы формирования территориальных основ местного самоуправления // Муниципальное управление. 2004. № 4.