Понятие субъекта местного самоуправления

От государства  стали ожидать, что оно не только будет стоять на страже закона и  порядка, но и возьмет на себя основную заботу по обеспечению благосостояния населения, определенных разумных стандартов жизни, более справедливого распределения  национального дохода между гражданами, защитит их от возможных социальных и экономических потрясений. Показательно, что именно в данный период правительствами  многих стран была взята на вооружение доктрина английского экономиста Дж. М. Кейнса, предполагавшая усиление вмешательства государства в экономику в целях обеспечения бесперебойного процесса общественного производства, поддержания эффективного спроса и полной занятости.

Так, В.Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех слоев населения уезда, связанных общими земскими интересами.

Государственная теория местного самоуправления получила свое развитие в работах таких  видных российских ученых, как В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский. Например, Н.И. Лазаревский в своей работе «Лекции по русскому государственному праву» высказывал мнение, согласно которому органы местного самоуправления имеют ту же природу, что и правительственные органы, и поэтому являются элементом структуры государственной власти, стоящим в одном ряду с монархом, правительством и парламентом.

На тех же позициях стоял и В.П. Безобразов, трактовавший бюрократические (государственные) и самоуправленческие учреждения как “двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти”. Основные теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах ученых XIX в., лежат в основе современных взглядов на местное самоуправление.

Следует отметить, что системы этих взглядов остаются полярными. Одни ученые продолжают утверждать, что местное самоуправление является децентрализованным и организационно обособленным элементом государственного механизма, зависимым от центра и выступающим в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства.

Другие, наоборот, остаются приверженцами общественной доктрины местного самоуправления, важнейшими аргументами в пользу которой  выступают собственная легитимность местных органов власти, ибо формируются  они непосредственно населением либо при его участии, и их самостоятельность, поскольку они располагают собственными финансовыми (местные бюджеты и  внебюджетные фонды), материальными (муниципальная  собственность), человеческими (штат муниципальных  служащих) ресурсами и юридическими полномочиями (возможность действовать  в качестве юридического лица, заключать  договоры и возбуждать иски).

Несмотря на сохраняющуюся полярность взглядов в отношении понимания сущности местного самоуправления, в последнее  время в научной литературе широкое  распространение получили дуалистические теории муниципального управления, представители  которых пытаются найти компромисс между сторонниками двух крайних  точек зрения на природу местных  органов власти. Согласно теории дуализма местное самоуправление несет в  себе оба начала: и государственное, и общественное, являясь, с одной  стороны, своеобразным продолжением государственной  административной машины на уровне ниже центрального, а с другой - легитимным выразителем идей местных сообществ.

На мой взгляд, именно дуалистическая муниципальная  концепция сегодня наиболее близка к объяснению феномена местного самоуправления. В ее пользу говорит уже сама технология (механизм) формирования предметов  ведения органов местного самоуправления. Как показывает практика, в основе данного механизма всегда лежит  проявление встречной инициативы с  двух сторон: со стороны населения, которое поручает органам местного самоуправления исполнение ряда функций, существенных для данного местного сообщества, и со стороны государства, поручающего местным органам  власти решение ряда вопросов, представляющих интерес не только с точки зрения конкретного муниципального коллектива, но и государства в целом. Иными  словами, в рассматриваемом нами случае государство не только позволяет  органам местного самоуправления исполнять  часть общественных дел самостоятельно, но и возлагает на них исполнение ряда собственных функций, сопряженное, как правило, с постоянными контактами с населением.

При этом как  элемент системы управления, отвечающий за дела государственные, переданные для  исполнения на местный уровень, местное  самоуправление испытывает объективную  потребность в государственном  финансировании части муниципальных  расходов; в то же время его общественная природа делает обязательным участие  муниципалитетов в хозяйственных  отношениях, заставляет их самостоятельно формировать часть своей экономической  базы.

Таким образом, двойственная природа местного самоуправления - его самая главная сущностная черта, являющаяся ключом к исследованию многих аспектов деятельности местных  органов власти, в том числе  и экономических процессов, протекающих  в муниципальных образованиях.

Существенный  отпечаток двойственная природа  местных органов власти накладывает  и на структуру муниципальных  систем, также зависящих от характера  взаимоотношений государства и  местного самоуправления. При этом, чем выше степень влияния органов  государственной власти на деятельность органов местного самоуправления, тем меньше остается самоуправленческих элементов в деятельности местных сообществ, и, следовательно, корректнее говорить уже не о местном самоуправлении, а о сочетании местного самоуправления с государственным управлением на местном уровне или о местном управлении.

В отечественной  научной литературе понятие «государственное управление на местном уровне» нередко  заменяется понятием «местное (муниципальное) управление». При таком подходе  местное управление противопоставляется  местному самоуправлению и определяется как управленческая деятельность в  местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью  или администрацией вышестоящего территориального уровня, как правило, через назначаемые  вышестоящей властью административные органы.

В отличие от местного управления, под местным  самоуправлением в этом случае подразумевается  деятельность самого населения местной  территориальной единицы, т.е. территориального коллектива и его выборных органов  по решению вопросов местного значения.

Не менее распространена в среде отечественных ученых и другая точка зрения на данную проблему. В соответствии с ней  муниципальное управление ассоциируется, прежде всего, с деятельностью исполнительно-распорядительных органов самих муниципальных  образований, т.е. фактически рассматривается  в качестве составного элемента системы  местного самоуправления.

В зарубежной литературе муниципальное управление представляется в основном более объемным понятием, включающим в себя как государственную  администрацию на местах, так и  непосредственно местные представительные и исполнительные органы, т.е. органы местного самоуправления.

Схожую с этим позицию занимают и некоторые  российские исследователи. В частности, в работе московских авторов «Основы  современного муниципального управления»  отмечается, что категория «муниципальное управление» по своим масштабам  шире местного самоуправления и включает в себя:

а) государственное  управление на местном уровне, т.е. федеральные  и региональные органы государственной  власти, осуществляющие на местах ряд  функций государственной политики в области финансов, налогообложения, землеустройства, занятости населения  и др.;

б) местное самоуправление как форму народовластия;

в) муниципальный  менеджмент как систему действий по налаживанию партнерских отношений  между органами местного самоуправления, населением и частным капиталом  в целях обеспечения поступательного  социально-экономического развития муниципального образования.

На основании  данного подхода можно утверждать, что в государственном устройстве любой страны присутствует тот или  иной вид местного управления с определенной степенью самоуправления. Степень же самоуправления в деятельности местных  органов власти во многом определяется ролью в местном управлении назначаемых  сверху представителей центральных  структур.

Различные страны в процессе формирования эффективного механизма осуществления власти на местах пытаются прийти к наиболее оптимальному сочетанию самоуправления с его известной автономией, самостоятельностью и государственного управления на местном  уровне, позволяющего усилить государственные  начала в местном управлении, обеспечить в деятельности органов местного самоуправления реализацию и защиту общенациональных интересов. Причем во многих странах (Франция, Германия, Швеция и др.) государственнические тенденции  в организации власти на местах являются довольно сильными. Однако, несмотря на это, местное самоуправление даже в  таких странах продолжает оставаться обязательным атрибутом системы  территориального управления.

Местное управление и самоуправление в Беларуси осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного  самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого  участия в государственных и  общественных делах. Местные органы государственной власти и управления -- не просто организационные составные  элементы государства, но и самостоятельные  и, в известной мере, независимые  уровни принятия обязательных решений. Масштаб и содержание этих решений  обусловлены местом органа в государственной  системе. Это место определяется в зависимости: от территориально-пространственных пределов, на которые распространяется компетенция органа; содержания компетенции  органа, которая, в зависимости от предметов ведения и функций, реализуется в отношении конкретных субъектов права -- объектов управления. При этом следует различать организацию  системы отраслевого государственного управления и систему местных  органов государственной власти и управления, не соподчиненных по ряду вопросов друг другу.

Децентрализация государственной власти на местном  уровне имеет в качестве основных целей: обеспечение управления обществом  для реализации общегосударственной  политики; исполнение законов на всей территории государства; создание возможностей для учета местных особенностей и принятия на этой основе наиболее оптимальных решений в пределах различных территорий, не совпадающих  по своим размерам с территорией  всего государства, но на основе общегосударственных  законов.

История дала немало различных примеров административно-территориальной  организации государств. При этом можно выявить два характерных, одновременно развивающихся пути в  организации территориального управления. Первый из них обусловлен развитием  средств связи, что влечет за собой  повышение степени управляемости  территорий государства из единого  центра, а следовательно и укрупнение этих территорий. Второй связан с повышением уровня социально-экономического развития государства, а следовательно с  расширением возможностей на местах принимать управленческие решения  по расширяющемуся кругу задач. Последнее  предполагает уменьшение размера и  увеличение количества территорий, подведомственных местным органам государственной  власти и управления. Вместе с тем, эволюция и взаимоналожение указанных  тенденций, как правило, не имеет  своим результатом значительные перемены в административно-территориальной  организации государства. Можно  констатировать иной результат -перераспределение  компетенции центра и местных  органов в пользу последних и  сокращение сфер иерархической подчиненности  органов государственного аппарата. Руководствуясь принципом -управление должно быть максимально приближено к населению, можно предположить, что с течением времени все  большая часть государственных  полномочий будет сосредотачиваться  на местном уровне, причем не только в сфере государственного управления, но и с расширением возможностей самоуправления населения. В перспективе  возможно сокращение числа промежуточных уровней управления между центром и населением. Соответственно произойдет и перераспределение возможностей правотворчества на местном уровне.

Таким образом  будет возможно приблизиться к созданию демократии снизу вверх как основополагающему  принципу демократического социального, правового государства. Изложенное убедительно подтверждается практикой  местного самоуправления в Германии, Польше, ряде других государств.

Необходимым условием для организации подлинного местного самоуправления является самостоятельность  каждого из уровней местных государственных  органов в осуществлении своих  функций. Это достижимо только при  устранении полного подчинения по вертикали  различных уровней государства, а также при условии эффективного разделения властей.

В Беларуси, как  и во многих других государствах, местное  самоуправление выступает в качестве важного элемента организации демократии и обеспечения плюрализма. Местное  самоуправление в республике строится на основе конституционных принципов  и исходя из главных целей государства.

Местное самоуправление, в установленных законом пределах независимости населения территориальных  единиц при принятии решений, означает не свободу от государства, а свободу  внутри государства. Такое положение  дел определяется иерархией нормативных  актов в государстве. В Беларуси это: Конституция - законы -- подзаконные (в том числе локальные, местные) акты.

Гарантии возможностей правотворчества на местном уровне в Беларуси закреплены в Конституции, конкретизированы в ряде законов. Они  отражают правосубъектность местных  органов государства как специальных  правовых институтов, наделенных соответствующими полномочиями. Именно это положение  лежит в основе определения содержания и форм взаимодействия между центральной  и местной властью, в том числе  в части отмены вышестоящими органами государства решений нижестоящих.

Единая система  местных органов управления на территории Республики Беларусь создается из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных и распорядительных органов.

Местное управление и самоуправление осуществляется на следующих основных принципах:

1) народовластия;

2) законности, социальной  справедливости, гуманизма;

3) разделения  функций представительной, исполнительной  и судебной властей;

4) единства и  целостности системы местного  управления и самоуправления;