Понятие местного самоуправления

 

2.1.2. Особенности самоуправления в Великобритании

 

Эволюция британской системы местного управления имеет длительную историю. Эта система вырастала на основе королевских хартий, предоставлявших городам и общинам привилегии в решении местных вопросов и в отношениях с феодалами - собственниками земли. В Великобритании территория Англии и Уэльса непосредственно подразделяется на 52 графства (44 - в Англии и 8 - в Уэльсе). Из них 6 графств в Англии, отличающиеся особенно высокой степенью урбанизации, имеют статус метрополитенских графств. Территория графств делится на округа. Всего создано 36 округов в метрополитенских и 333 округа в прочих графствах, из них 37 в Уэльсе.

На территории всей страны существует два, а иногда и три уровня местного управления. В каждой из этих единиц, за исключением некоторых приходов и общин, есть органы управления - советы, которые парламент наделяет специальными полномочиями. Все функции местного управления распределяются между советом графства и советом округа. Если система местного управления имеет трехуровневый вид, то функции делятся между советом графства, советом округа и приходским (общинным) советом либо собранием прихода (общины). Разграничением полномочий занимается парламент, причем парламент рассматривает взаимоотношения между органами всех уровней местного управления скорее как партнерство, чем как иерархию.

Функции органов местного самоуправления:

1. Дискреционные функции. Многие из обычных функций местных органов являются обязательными. Сюда, например, относится контроль за опорожнением мусорных ящиков и содержанием в удовлетворительном состоянии дорог. Иная деятельность не является обязательной. Сюда относятся функции, связанные с выдачей дотаций молодежным клубам, ремонтом домов.

2. Функции, возникающие на основании адаптивных законов. Адаптивные законы - это законы, подлежащие одобрению того района, на который распространяется его действие.

3. Функции, содержащиеся в местных актах. Может случиться, что орган местного управления, ведущий предпринимательскую деятельность, не удовлетворен имеющимися у него дискреционными полномочиями и предписаниями адаптивных законов. Он может получить новые полномочия, например по содержанию муниципального банка или прачечной.

4. Функции, содержащиеся в подзаконных актах. Местный орган может приобрести новые полномочия путем издания подзаконного акта или приказа, например о принудительном приобретении земли. На такие действия он обязан получить согласие соответствующего министерства.

5. Делегированные функции. Местные органы могут быть наделены новыми функциями на основании разрешения некоторых других органов, по большей части совета графств. В основе структуры органов местного управления лежит строение прежних муниципальных корпораций. Структура советов одинакова, и нет разницы между советом графства и советом округа. Совет является корпоративным органом и состоит из председателя и советников.5

Если округ является городом, то председатель называется мэром. Председатель совета ежегодно избирается на собрании совета из числа советников. Обычный срок службы составляет один год. Если председатель остается членом совета нового созыва, то он может быть переизбран. Председатель присутствует на заседаниях совета, возглавляет его, т. е. выполняет обычные обязанности председателя собрания, поддерживает порядок. Формально председатель совета округа наделен правом старшинства в совете и подчиняется только королевской прерогативе. Поэтому в вопросах старшинства председатель должен уступать только суверену, членам королевской семьи и лорду - наместнику графства.

Главные советы сами определяют программу своей деятельности, хотя иногда парламент обязывает их принять к рассмотрению некоторые вопросы. Работают советы на сессиях. Обычно основные функции они делегируют комиссиям, которые, собственно, и готовят решения, прорабатывают вопросы, осуществляют контрольные функции. Деятельность советов сводится к утверждению решений комиссий и выдаче им рекомендаций.

В каждом совете есть регламент по структуре, составу, штату и полномочиям комиссий.

Кроме органов местного управления, в Великобритании есть еще две формы: публичные корпорации и органы типа ad hoc. Ни законодательство, ни суды не пытались дать определение понятия «публичная корпорация». Основные черты публичных корпораций:

1) наличие индивидуальной  корпоративной правосубъектности, предоставленной ей статутом  или по патенту, выданному на  основании королевской прерогативы;

2) наличие круга обязанностей  управленческого характера, закрепленных  в учредительном статуте или  патенте (причем полномочия корпорации  распространяются на территорию  всей страны или значительной  ее части);

3) обладание независимостью  от центрального правительства  и способностью действовать от  своего имени (наличие права самостоятельно  решать все задачи, за исключением  вопросов общей политики).

Органы ad hoc являются специальными корпоративными органами, создаваемыми для решения узких управленческих задач - здравоохранение, транспорт, охрана водных бассейнов, дорожное дело и др. Они могут создаваться только органом, уполномоченным на то законом. Это объединенные органы управления.

 

2.2. Континентальная модель самоуправления

 

Континентальная (романо-германская, французская) система местного самоуправления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Сенегалом, другими странами6.

Данная модель основана на сочетании выборных местных коллегиальных органов самоуправления с назначаемыми «сверху» чиновниками. Однако в общинах назначенных чиновников нет, а в районом звене есть назначенный представитель центра, контролирующий законность деятельности советов нижестоящих общин.

На всех уровнях существует выборный Совет, но везде есть и назначенные представители правительства - префекты. Фактически это государственная власть над местным самоуправления (ни одно постановление муниципального совета не вступает в силу, если на нем нет визы комиссара или перфекта).

Государство осуществляет контроль и раньше контролировало деятельность органов местного самоуправления довольно жестко. Сейчас целесообразность не проверяют, но законность проверяют всегда. Например, законность расходования средств. Префекты могут обжаловать любое решение муниципального совета в административный суд. Специальные административные суды есть на всех уровнях. Что касается Правительства, то оно может сместить чиновника, но только в том случае, если он нарушает закон или если оказывается неработоспособным.

Эта система обеспечивает необходимую для государства централизацию, особенно если у населения еще не сформировалась соответствующая политическая культура. Главная проблема состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант сочетания централизма с инициативой и правами мест.

Характерные черты этой модели следующие:

- сочетание на местах прямого  государственного управления и  местного самоуправления;

- использование принципов выборности  и назначаемости при формировании  органов местной власти;

-наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны представителей центральной администрации;

- унифицированный и подробно  регламентированный статус местных  органов власти;

- местное сообщество и нация  принципиально различаются и  имеют разные интересы.

 

2.2.1.Особенности самоуправления во Франции

 

В настоящее время Франция - унитарное государство с высокой степенью централизации. Одной из особенностей системы местного управления во Франции было совмещение государственного и местного управления в пределах одних и тех же административно-территориальных единиц. В настоящее время регионы, департаменты и коммуны относятся к системе местного управления. Но даже самим французам не всегда ясно разграничение полномочий между государством и выборными органами местного управления. Есть закон о передаче полномочий от одного уровня другому. Бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы, в других - представители власти.

Департаменты как органы местного управления существуют с 1838 г. Руководящим органом департамента как местного органа управления является генеральный совет, избираемый населением кантонов сроком на шесть лет. Кантоны - объединения нескольких коммун, они являются избирательным округом по выборам департаментских органов местного управления. От каждого кантона избирается один генеральный советник.7

Исполнительным органом генерального совета выступают департаментская комиссия, которая выполняет свои функции постоянно (генеральный совет работает только на сессиях). Комиссия состоит из 4-7 человек. В нее не могут входить ни депутаты, ни сенаторы, ни мэры административного центра департамента. Департаментская: комиссия заседает в присутствии префекта или его представителя.

На уровне коммуны схема управления в целом аналогична. Во главе коммуны как государственного округа стоял супрефект, назначаемый правительством. Высший орган коммуны как органа местного управления - муниципальный совет, избираемый также на шесть лет. Число членов муниципального совета колеблется от 9 до 69 человек в зависимости от населения коммуны.

Мэр и его заместители избираются муниципальным советом из числа своих членов. Мэр олицетворяет исполнительную власть коммуны и не несет ответственности перед своим муниципальным советом.

Муниципальный совет является органом общей компетенции. В его полномочия входят:

- организация публичных  служб коммуны;

-управление имуществом  коммуны, приобретение и продажа  муниципальной собственности;

-представительство в  органах, управляющих публичными  учреждениями коммуны;

-решение вопросов по  проведению общественных работ  и по содержанию коммунальных  работ;

- разработка и принятие  бюджета коммуны;

-создание и ликвидация  должностей коммунальных служащих. Контроль за законностью любого  решения муниципального совета  комиссар Республики.

Одним из достоинств французской системы управления является доскональная проработка вопросов государственной службы. В стране не принято выделять муниципальную службу, она рассматривается как разновидность государственной. Во Франции существует три типа госу-дарственной службы: государственная служба верхнего эшелона; государственная служба на уровне территорий (местная государственная служба); служба в системе здравоохранения.

 

2.2.2.Особенности самоуправления в Италии

 

В Италии действует трехзвенная система территориального устройства: муниципальный уровень - коммуны и провинции, региональный уровень - области. Италия является типичным представителем французской модели местного самоуправления. Вместе с тем необходимо учитывать, что в Италии была разработана оригинальная модель административно-территориального устройства, в основе которой лежали два принципа - политической децентрализации и автономии территориальных коллективов в рамках единого государства. Эта модель получила наименование "областное государство". Она предполагает предоставление самостоятельности всем территориальным коллективам, но в наибольшем объеме ею наделялись области.

В Италии нет комплексных актов об административно-территориальном устройстве, региональном и местном самоуправлении. Статус провинций и коммун определяется в Законах о местной автономии  и о прямых выборах синдика, председателя провинции, провинциальных и коммунальных советов. Пятнадцать итальянских областей действуют на основании предписаний Конституции и законов государства. Пять областей действуют на базе собственных статутов.

Коммуны - самые мелкие административно-территориальные единицы. В Италии их насчитывается 8100. Коммуны обладают административными полномочиями в сфере социального обслуживания, благоустройства и использования территории, ее экономического развития.8

Крупнейшие административно-территориальные единицы области. Они обладают законодательной, административной и финансовой самостоятельностью. По Конституции им переданы полномочия, которые ранее входили в компетенцию государства. Наиболее важные из них - это полномочия в законодательной сфере.

Все территориальные единицы имеют свои статуты и систему органов, включающую совет, джунту, председателя (в коммунах - синдика). Джунта является исполнительным органом совета. Она проводит в жизнь его решения, представляет на его рассмотрение проекты областных планов, бюджетов, схемы программ развития, а также курирует их осуществление. Джунта управляет областным имуществом, заключает сделки и договоры от имени области, координирует деятельность предприятий и служб областного подчинения. Все статуты предусматривают периодическую отчетность исполнительного органа перед избравшим советом.

В состав джунты входят председатель, заместитель и асессоры, отвечающие за определенную отрасль управления. Асессоры обычно стоят во главе асессората - управления, ведающего какой-либо сферой (культура, территориальное планирование и т. д.).

Председатель джунты представляет область вовне. Он координирует деятельность джунты, обеспечивает ее единство, созывает исполнительный орган на заседания, устанавливает повестку дня, формулирует предложения по распределению полномочий среди асессоров, председательствует на заседаниях джунты, промульгирует областные законы и постановления. 
Председатель провинции и синдик избираются непосредственно населением.

В рамках организационных моделей областей выделяют: центральный и периферийный аппарат; учреждения и службы, подчиненные области, и общества с областным участием; территориальные учреждения, которым область делегировала свои полномочия; территориальные учреждения, обладающие самостоятельной компетенцией, на которые распространяется областное программирование.