СОДЕРЖАНИЕ 

Введение

      В настоящее время в период формирования правового государства в Российской Федерации, как никогда, велика роль одного из основополагающих институтов права – юридической ответственности.

      Ответственность органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления – это один из самых проблемных институтов законодательства о местном самоуправлении как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения корректности используемой в соответствующих нормах законодательства терминологии. В настоящее время, как и многие другие институты муниципального права, он находится в процессе своего становления.

      Принятый  в 2003 году Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» содержит немало конструктивных нововведений в этой сфере. Вместе с  тем, следует признать, что в части регламентирования вопросов конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не были решены многие актуальные проблемы.

      Местное самоуправление на данный момент еще  не в полной мере отвечает своему предназначению в качестве интегрирующего фактора, который способен задействовать и активизировать глубинные механизмы саморегулирования общества. На муниципальном уровне остаются нерешенными многие проблемы, наличие которых обусловлено общим состоянием государственно-правовой действительности.

      Проблема  ответственности перед источником власти является одной из центральных  в современной концепции демократии. Местное самоуправление является частью системы демократии, поэтому данная проблема актуальна для его теории и практики. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсутствие развитой системы государственного контроля и механизмов ответственности органов власти на любом уровне неизбежно приведет к деформации демократической системы в целом.

1. Содержание и виды  муниципально-правовой  ответственности

      Конституция РФ, федеральные законы от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ¹ и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ² "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" заложили правовую основу ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепив общие принципы и механизмы ее реализации в современных условиях. Этот институт состоит из большой группы норм, закрепленных на разных уровнях правового регулирования (федеральном, региональном, муниципальном) и различными отраслями российского права (административным, гражданским, уголовным, муниципальным и т. д.). В настоящий момент правовая основа юридической ответственности не образует прочной, единой системы норм, обеспечивающих ответственность и законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.³

        По мнению Н.Н. Черногора⁴, при исследовании вопроса об ответственности органов местного самоуправления наибольший интерес вызывает ретроспективный аспект ответственности. Современные теории позволяют определиться с существенными чертами этой категории. Наиболее распространенными являются следующие точки зрения.⁵

        Во-первых, это теории, рассматривающие  юридическую ответственность как  реакцию государства на правонарушение, выражающуюся в обязанности лица  претерпевать меры государственно-принудительного  воздействия за совершенное деяние  в форме лишения личного, организационного или имущественного порядка.

        Во-вторых, ряд ученых определяет  ответственность как исполнение  юридической обязанности на основе  государственного или приравненного  к нему общественного принуждения.

        В-третьих, существует концепция  юридической ответственности как признания государством способности лица отдавать отчет о своем противоправном деянии и претерпевать на себе меры государственного принудительного воздействия в форме лишения благ, непосредственно ему принадлежащих.⁶

        Существуют и иные подходы к вопросу о природе ответственности. В качестве заслуживающей внимания хотелось бы привести позицию М.А. Краснова.

        По его мнению, "ответственность  представляет собой связь между  двумя субъектами, при которой  одна сторона (условно - субъект  ответственности), обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу обладания определенным статусом строить свое поведение в соответствии с ожидаемой моделью, другая же сторона (условно - инстанция ответственности) контролирует, а также оценивает данное поведение и (или) его результаты; в случае отрицательной оценки и наличия вины она вправе определенным образом реагировать".⁷

        Данная концепция юридической  ответственности отходит от сведения  ответственности только к пониманию  своего долга или только к  наказанию за ненадлежащее поведение. Автор связывает это с тем, что ответственность как правовая категория представляет собой комплексное явление, которое не может быть определено лишь его отдельными признаками. Таким образом, на взгляд М.А. Краснова, не может быть принципиальной разницы между сущностью ответственности за порученное дело (за эффективность своей деятельности) и ответственности за правонарушение. Следует отметить, что ответственность органов местного самоуправления имеет то же сущностное предназначение, одновременно обладая своими специфическими признаками.

        Как правило, авторы, рассматривая  вопрос об ответственности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления, называют  субъектов, перед которыми в  соответствии с законом они несут ответственность, и те неблагоприятные для них правовые последствия, которые могут наступить при определенных условиях.

        О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев  определяют, что ответственность  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.⁸

        Н.В. Постовой придерживается  мнения, что ответственность в  муниципальном праве представляет  собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.⁹

      В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".¹⁰

        Муниципально-правовая ответственность  органов и должностных лиц  местного самоуправления можно  классифицировать по разным основаниям.

      Применительно к рассматриваемой теме понятие ответственности в широком значении этого слова употребляется как отношение органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения этими органами возложенных на них задач и требований.

        В узком, юридическом значении  под термином "ответственность"  понимается реакция государства  на совершенное органом или  выборным должностным лицом местного  самоуправления правонарушение, связанная с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий.¹¹

        Представляется, что уяснение природы  юридической ответственности выборных  должностных лиц местного самоуправления  перед населением необходимо  для определения круга субъектов правоотношений, могущих устанавливать конкретные основания ответственности, определять порядок привлечения к ответственности.

        Муниципально-правовая ответственность  проявляется главным образом  в ее позитивной направленности - ответственном и добросовестном выполнении своих обязанностей. Вместе с тем в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных задач, функций, обязанностей, возложенных на муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная) муниципально-правовая ответственность.

        Концепция муниципально-правовой  ответственности состоит из нескольких  направлений, каждое из которых  требует формирования относительно  самостоятельного механизма реализации  муниципально-правовой ответственности.¹²

        Во-первых, это ответственность должностных  лиц местного самоуправления  перед населением за реализацию  тех полномочий, которые жители  муниципального образования передали  конкретным муниципальным институтам  и отдельным лицам. Отзыв главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления, роспуск представительного органа местного самоуправления - меры муниципально-правовой ответственности, наступающие в результате ненадлежащего исполнения ими своих полномочий.

        Во-вторых, относительно самостоятельным  блоком муниципально-правовой ответственности  является ответственность органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления  перед государством.

        В-третьих, целесообразно выделить  муниципально-правовую ответственность органов местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами, которая выражается в неисполнении своих обязанностей или злоупотреблении своими правами, а также в принятии актов волевого характера, которые влекут нарушение прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

        В-четвертых, муниципально-правовая  ответственность в отношении  органов местного самоуправления  может возникнуть вследствие  осуществления ими переданных  полномочий.

        Каждое из названных направлений муниципально-правовой ответственности имеет особенности, самостоятельную нормативную базу, состав правонарушения, что находит отражение в разных подходах к понятию муниципально-правовой ответственности.

         Можно выделить следующие виды  муниципально-правовой ответственности на уровне местного самоуправления. В соответствии со ст. 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.¹³

      Применительно к должностным лицам местного самоуправления может наступить  ответственность, предусмотренная  УК РФ, вследствие чего могут быть назначены соответствующие виды наказаний.

        Административно-правовая ответственность  наступает за совершение административных  поступков. Органы и должностные  лица местного самоуправления  несут административную ответственность  как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами.

        Другой формой привлечения должностных  лиц местного самоуправления  выступает дисциплинарная ответственность, которая наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных ТК РФ, Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. В ст. 14 указанного выше Федерального закона*(16) предусматривается ответственность муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей (должностной проступок). На муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ.

        Гражданско-правовая ответственность  наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам.

        Согласно ст. 16 и 1069 ГК РФ убытки  или вред, причиненные гражданину  или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания несоответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования. При этом в отличие от юридических лиц граждане могут требовать за причинение убытков и вреда в сфере властно-административных отношений компенсацию морального вреда.