Основы местного самоуправления в России

     Мне хотелось бы выделить следующий момент: в соответствии со статьей 72 Конституции РФ вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Иными словами, Российская Федерация должна принимать рамочные законы, определяя общие принципы и подходы, устанавливая пределы правового регулирования. А конкретное содержание, учитывающее местную специфику и особенности формирования местного самоуправления, должно определяться субъектами Российской Федерации самостоятельно. К сожалению это происходит лишь в теории. На практике же функции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации четко не определены. Например, пункт «н» статьи 72 Конституции РФ закрепляет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Из данной конституционной нормы необходимо выделить, что же относится к государственной власти, а что - к местному самоуправлению. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации предлагают различные подходы прочтения приведенной конституционной нормы.

     Эта неоднозначность прочтения субъектами Российской Федерации конституционной нормы привела, в частности, к невозможности в ряде регионов реализовать местное самоуправление в полном объеме.

     Если  Хартия и Конституция устанавливают  основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом  такого законодательства, являлся Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Как отмечается в преамбуле Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. На основании этого Закона формировалась правовая основа местного самоуправления, принимались соответствующие нормативные акты; были проведены выборы в органы местного самоуправления, образованы муниципальные образования, принимались уставы муниципальных образований, формировались финансовые и экономические основы местного самоуправления. Закон имел огромное значение для становления местного самоуправления в Российской Федерации.

     Однако  характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают, что данный законодательный акт принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер.⁸ Далеко не все нормы, содержащиеся в законе, реализовывались на практике. В Закон вносились изменения и дополнения. Юристы и специалисты в области местного самоуправления, теоретики и практики неоднократно обсуждали вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования Закона, внесения в него новых изменений и дополнений. Всё это создало предпосылку для принятия нового Закона со старым названием. 6 октября 2003 г. был принят новый Закон, внесший существенные изменения в правовой статус местного самоуправления. Вступил в силу в основных положениях с 1  января 2006г. Новый Закон радикально изменяет характер законодательства о местном самоуправлении. В частности, он ограничивает возможность контроля субъектов РФ над органами местного самоуправления определенным перечнем вопросов. Прямо устанавливается, что в случаях, где предусмотрено совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, в частности при возникновении разногласий, приоритетное значение имеет федеральный закон. Более того, в Законе регулируются и те вопросы организации местного самоуправления, которые раньше были отнесены к ведению субъектов РФ.⁹ Основные положения нового закона направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Единые принципы организации для всех субъектов РФ позволяет реализовать на местном уровне новую систему межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Законодательно определяется процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий. По поводу качественной характеристики  данного закона в литературе публикуется достаточно много отзывов, причем есть и положительные, и отрицательные высказывания.

     Наряду  с вышесказанным правовую основу местного самоуправления составляют иные федеральные законы и подзаконные нормативные акты; Решения Конституционного Суда РФ и иных судов; Законодательство субъектов Российской Федерации; Муниципальные правовые акты. Каждый из этих нормативно-правовых актов заслуживает изучения в рамках отдельной курсовой работы.

     Мы  же перейдем к следующему вопросу: - На какие средства это работает? (Финансово-экономические основы местного самоуправления).

     Формирование  и использование муниципальной  собственности, местные бюджеты, местные финансы, имущественные права муниципальных образований являются экономической основой муниципального образования. Решение о порядке формирования муниципальной собственности принимается на федеральном уровне, а передачу этой собственности осуществляют Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

     Основным  документом, по которому произошло  деление собственности на государственную и муниципальную, было постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность”.

     В соответствии с Гражданским кодексом РФ (статьи 125 и 215) и Федеральным законом  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 51) органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Согласно статье 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

     Имущество, находящееся в муниципальной  собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ (статьи 294, 296). Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. В соответствии со статьей 50 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» в собственности муниципальных образований может находиться:

     1) имущество, предназначенное для  решения установленных Федеральным  законом вопросов местного значения;

     2) имущество, предназначенное для  осуществления отдельных государственных  полномочий, переданных органам  местного самоуправления, в случаях,  установленных федеральными законами  и законами субъектов Российской Федерации;

     3) имущество, предназначенное для  обеспечения деятельности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления, муниципальных  служащих, работников муниципальных  предприятий и учреждений в  соответствии с нормативно-правовыми  актами представительного органа муниципального образования.

     В собственности муниципальных образований  могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения, в случае если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом, может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых, предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами. Также в Законе проводится разграничение имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и в собственности городских округов.

     Органы  местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности  во временное или постоянное пользование  физическим и юридическим лицам  на возмездной или безвозмездной  основе, сдавать их в аренду, отчуждать. Если на территории муниципальных образований  имеются незадействованные в  местном хозяйственном обороте  объекты, то они (образования) могут  сдавать их в аренду или продавать  в целях пополнения доходной части  бюджета.

     Хотелось  бы отметить, что муниципальная собственность хоть и является одним из обязательных условий существования местного самоуправления, но ее отсутствие не является основанием для упразднения муниципального образования.

 Теперь  обратимся к финансам. Что представляет собой местный бюджет? Бюджетные и финансовые вопросы регулируются ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в ПФ» (от 28 декабря 2004г.)

    Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные  ценные бумаги, принадлежащие органам  местного самоуправления, и другие финансовые средства. Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности.

     Местный бюджет - бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль над его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ, федеральным законодательством, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.¹⁰

       Доходная часть местных бюджетов  состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

     Что же составляют собственные доходы? Это налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и направляемые в местные бюджеты.

     К собственным доходам местных бюджетов относятся:

     1) средства самообложения граждан;

     2) доходы от местных налогов  и сборов;

     3) доходы от региональных налогов  и сборов;

     4) доходы от федеральных налогов  и сборов;

     5) безвозмездные перечисления из  бюджетов других уровней,

     6) доходы от имущества, находящегося  в муниципальной собственности;

     7) часть прибыли муниципальных  предприятий, остающейся после  уплаты налогов и сборов и  осуществления иных обязательных  платежей, сборов;

     8) штрафы, установление которых в  соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

     9) добровольные пожертвования;

     10) иные поступления в соответствии  с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.