Муниципальное управление (зарубежный опыт на примере Германии)

     Объединение города и округи формируется, как  правило, законодательным путем, в  одностороннем порядке. Задача этой формы сотрудничества - создать единые органы управления для крупных городских  центров и их округи. Объединению  передаются полномочия связанные с  развитием транспорта и обустройством  территории. Во главе объединения  стоит представительный орган и  председатель (особенности формирования различны в разных землях).

     В каждой земле существуют также свои, особенные формы сотрудничества между сообществами. Так, в Баден-Вюртемберге  существует возможность избрания одного человека на должность бургомистра  нескольких общин. Выборы происходят независимо друг от друга и возможны лишь для  сопредельных общин; сроки полномочий также не связаны друг с другом. Бургомистр в этом случае обладает дополнительными возможностями координации деятельности общин.

     В той же земле Баден-Вюртемберг существует 11 региональных объединений, членами  которых являются районы. В задачи региональных объединений входит планирование, обустройство территории и содействие экономическому развитию в соответствии с программами развития земли. Объединения управляются собранием, включающим представителей от общин и районов, формирующих объединение, и администрацией, во главе которой стоит избранный собранием руководитель. Решения, принимаемые органами объединения обязательны для районов и общин, находящихся на их территории. Территориальные образования с аналогичными, ограниченными полномочиями существуют и в других землях: их деятельность организована также, как в Баден-Вюртемберге и в некоторых соседних землях; в Баварии и Рейнланд-Пфальце эти региональные структуры управляются выборными собраниями, со своими исполнительными органами. В этом случае полномочия органов власти третьего уровня могут быть расширены: некоторые специализированные клиники, учебные заведения, отдельные вопросы дорожного и жилищного строительства и т.д.  

     6. Прямое государственное управление и контроль

     Функции территориального государственного управления осуществляются в ФРГ на нескольких уровнях. Во всех землях низовым уровнем  организации государственной (земельной) администрации является район: на уровне общин государственная администрация  отсутствует. Главой государственной  администрации в районе является глава исполнительной власти района - ландрат или директор. Подчиняющаяся  ему районная администрация одновременно выполняет функции государственной  администрации и администрации  района как местного сообщества. Нормативные  акты при этом исполняются независимо от их источника, но смешанная природа  районной администрации проявляется  в системе набора служащих: лица, занимающие руководящие должности  являются, как правило, государственными служащими, и оплачиваются землей, а  их подчиненные являются служащими  района и оплачиваются районом как  территориальным сообществом.

     Во  всех землях существуют также управленческие округа, возглавляемые окружным управляющим. Округ является условной территориальной единицей, в рамках которой осуществляется деконцентрация государственного управления; их количество может варьироваться от 2 (Гессен) до 8 (Нижняя Саксония). Управляющий округом назначается правительством земли; он руководит окружной администрацией. В качестве органа прямого государственного управления окружная администрация координирует деятельность отраслевых служб государства на территории округа; основной ее функцией является территориальное планирование в масштабах округа.

     Как на уровне района, так и на уровне управленческого округа существуют отраслевые органы управления, подчиняющиеся  соответствующим министерствам. Их деятельность координируется, на подотчетной  им территории, окружным управляющим  и ландратом (районным директором). Ландрат, в свою очередь, подчиняется  окружному управляющему в вопросах государственного управления.

     Контроль  за законностью принимаемых местными органами самоуправления решений осуществляется государственной администрацией общей  компетенции вышестоящего уровня, хотя в некоторых землях создаются  и специальные контрольные органы. В большинстве случаев, однако, контроль за законностью действий общин осуществляет районная администрация, подотчетная  ландрату, а контроль за деятельностью  районов как самоуправляющихся  сообществ - окружная администрация.

     Контроль  за законностью не является постоянным: контрольные проверки нормативных  актов осуществляются по мере того, как в орган контроля поступает  информация, относящаяся к проблематичной легальности того или иного решения. Процедура контрольных и санкционирующих  мероприятий строго регламентируется законами земли; однако во всех землях присутствуют общие этапы процедуры:

     - порицание - первая мера, которую  может (в некоторых землях - обязан) применить орган контроля при  принятии незаконного решения.  В этом случае орган самоуправления, принявший решение, должен официально  ответить, согласен ли он на отмену решения (в этом случае конфликт исчерпан при отсутствии нарушений уголовного или финансового характера), или настаивает на нем - в последнем случае обязательна подробная аргументация;

     - в случае, если аргументы органа  самоуправления не убеждают орган  контроля в законности принятого  решения, последний официально  требует отмены незаконного решения  либо - при необходимости - принятия  противоположного решения. При  этом указывается срок, в который  меры должны быть приняты; 

     - в случае невыполнения органом  самоуправления решения контрольного  органа, последний сам принимает  необходимое решение, выполняемое  как решение органа самоуправления;

     - наконец, в крайних ситуациях  орган контроля может отправить  в отставку главу исполнительной  власти (в некоторых землях - распустить  представительный орган) и назначить  уполномоченного, который будет  осуществлять все функции органа  самоуправления до назначаемых  тут же внеочередных выборов. 

     Действия  органа административного контроля могут быть обжалованы в административном суде. На практике, однако, вся процедура  контроля крайне редко заходит дальше первого этапа. Немецкие авторы связывают  это как с непостоянностью, ситуативностью контроля, так и с высоким профессионализмом  муниципальных служащих, отвечающих за подготовку решений.

     Наряду  с контролем законности существует и так называемый профессиональный контроль, осуществляемый теми же органами. Он распространяется лишь на выполнение полномочий, делегированных органу самоуправления государственной властью и опирается  на такие критерии как целесообразность, рациональность, соответствие государственной политике в данной сфере. Этот контроль может осуществляться не только после принятия решения, но и распространяться на проекты решений, т.е. носить предварительный характер. Орган контроля в данном случае играет роль иерархически вышестоящего органа и вправе требовать отмены или изменения решений, самостоятельно изменять или отменять их.

     Финансовый  контроль за деятельностью органов  самоуправления делится на два вида: внутренний и внешний. Внутренний контроль за регулярностью и законностью  финансовых операций осуществляет ревизионное  управление местного сообщества. Возглавляющий  его ревизор является местным  служащим и подчиняется непосредственно  и только бургомистру (главе исполнительной власти). Назначает ревизора представительный орган, и только представительный орган  вправе освободить его от должности. Этот контроль является постоянным и  главе исполнительной власти предоставляется  обязательный годовой отчет, рассматриваемый  потом на заседании представительного  органа. Маленькие общины могут не иметь собственного ревизионного управления. В этом случае они могут либо поручить функции ревизора одному из муниципальных  служащих, либо пользоваться услугами ревизионного управления сопредельной общины.

     Внешний финансовый контроль осуществляется органами контроля за законностью. Во многих землях создается специальное управление, занимающееся финансовым контролем. Так, в Баден-Вюртемберге существует Управление финансового контроля общин, районные отделения которого проверяют  правомерность финансовых операций общин и сообщают результаты районной администрации, которая в рамках контроля за законностью может принимать  соответствующие меры. Внешний финансовый контроль также является постоянным.  

     ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной  администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения.

     Все муниципальные образования в  Германии являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать  через собственные органы управления.

     Задачи  местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих  функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные  на них функции либо как институты  самоуправления, либо от имени государства  и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

     К компетенции органов местного самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной  экономики, коммунальные службы, службы поддержания общественного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми  делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.

     Задачи, которые не по силам одному муниципалитету, необязательно передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством объединения, либо путем  добровольного соглашения между  собой. Имеются добровольные объединения общин для совместного решения отдельных задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов).

     Существенной  гарантией местного самоуправления в Германии является обеспечение  финансовой самостоятельности, т.е. права  муниципалитетов на собственные  доходы. В Конституции устанавливается, что муниципалитеты могут взимать  собственные налоги. Муниципалитетам  причитается также определенная доля отчисляемого гражданами подоходного  налога и доля налога с оборота. Кроме  того, муниципалитеты имеют право  взимать со своих граждан и  предприятий целевые сборы и  взносы.

     Еще одним важным источником доходов  для муниципалитетов выступают  финансовые субсидии со стороны вышестоящих  уровней власти. Фонд субсидий формируется  за счет общих налоговых поступлений  федерации и земель (подоходный налог, корпоративный налог и налог  с оборота). Таким образом, государство  изымает у наиболее обеспеченных муниципалитетов часть средств  с целью их перераспределения  в пользу более бедных муниципалитетов.

     В Германии муниципалитеты имеют возможность  оказывать влияние на федеральные  органы власти не только посредством  земель, но и напрямую, через муниципальные  объединения. В каждой федеральной  земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов  районного подчинения) и Съезд  районов (для районов). Кроме того, имеются и общефедеральные объединения: Немецкий союз городов и общин  и Немецкий съезд районов. Для  выработки принципиальных позиций  и для представления интересов  на общеевропейском уровне существует Рабочее содружество муниципальных  объединений.

     Муниципальные объединения имеют постоянные собственные  органы управления, имеются отраслевые комитеты, в которых вырабатываются общие позиции. Регулярно проводятся собрания участников союзов. Деятельность органов управления муниципальными объединениями финансируется из взносов муниципалитетов, являющихся членами этих объединений, и частично за счет специальных государственных дотаций.

     В целом можно констатировать наличие  в Германии всеобъемлющей концепции  гарантий и обеспечения местного самоуправления. Вместе с тем, в настоящее  время активно обсуждаются перспективы  изменения налоговой политики, которая  все еще содержит значительные недостатки. Планируется приспособить существующую налоговую систему к различным  структурам городов и общин. Предполагается устранить существующие различия между  городами и общинами в отношении  их способности платить налоги и  предоставить относительно небольшим  городам с неразвитой инфраструктурой  возможность налогообложения, соответствующего их реальным потребностям. В качестве важной задачи ставится также вопрос о необходимости уменьшить значительные колебания уровня ежегодных доходов.