Муниципальное управление (зарубежный опыт на примере Германии)

     Южногерманская  модель принятая в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР.

     В целом здесь повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов. Как  правило, применяется мажоритарная система в два тура, с порогом  для участия во втором туре. Бургомистр также совмещает функции главы  исполнительной власти и председателя совета; естественно, он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный  орган с участием бургомистра, подчиняющийся  ему в вопросах исполнительской  деятельности и участвующий в  подготовке решений совета.

     В Баден-Вюртемберге бургомистр избирается на срок 8 лет (при сроке полномочий совета 5 лет); в других землях сроки  полномочий бургомистра и совета совпадают.

     Несколько характеристик общин не зависят  от принятой модели организации властных институтов. В крупных общинах  территория может быть разделена  на несколько округов. Органом управления городским округом является управа или совет, состоящий из назначаемых  лиц и (в некоторых землях) чиновников; возглавляется она бургомистром округа, назначаемым советом общины (не обязательно из своего состава). Члены совета (управы) назначаются советом общины, как из своего состава, так и из граждан. Представительство партий в окружном совете должно соответствовать их представительству в совете общины. Управа выполняет на территории округа делегированные ей советом или исполнительной властью общины полномочия (крайне незначительные) и является совещательным органом; она подчинятеся в своей деятельности главе исполнительной власти общины. Во многих землях в сельских общинах, состоящих из нескольких населенных пунктов, возможна организация сельских советов во главе с председателем. Члены советов избираются населением, полномочия соответствуют полномочиям совета городских округов.

     Делегирование полномочий исполнительной власти очень  развито в ФРГ; значительная часть  полномочий делегируется общинам землями. Почти во всех случаях делегирование  происходит в пользу главы исполнительной власти: совет общины не имеет никакого отношения к выполнению этих полномочий и контролю за ними; специально выделенные государством финансовые средства обозначаются в защищенных статьях бюджета.

     Районы  традиционно рассматриваются в  немецком праве и управлении как  объединения общин, - это, в частности, сказывается на способе их финансирования и на составе депутатов. Однако в  районах существуют выборные органы, районы являются юридическими лицами, имеют свои, установленные законом  компетенции и формируют, следовательно, самостоятельный уровень местного самоуправления. Некоторые авторы считают, что сущность района как территориального образования - в его триединстве: это одновременно местное самоуправляющееся  сообщество, союз составляющих его  общин и совокупность территориальных  служб земли. Проведенная в 1970-х  гг. реформа сократила вдвое число  районов путем их объединения. Сейчас аналогичная реформа завершается  в землях бывшей ГДР.

     Наряду  с районами, включающими в свой состав несколько общин, существуют города-районы. Это крупные городские  центры (более 50 000 или более 100 000 жителей), которые обладают как компетенциями  общин, так и компетенциями районов  и имеют единые органы управления.

     Районные  собрания избираются по разным системам, в зависимости от земли. Разнообразие здесь очень велико: от мажоритарной системы с кумулятивным вотумом в один тур (Баден-Вюртемберг), до строгой пропорциональной по спискам (Гессен). Срок полномочий собрания может быть от 4 до 6 лет. Структура исполнительной власти района и ее отношения с собранием варьируются с тем же географическим постоянством, что и модели организации общинных органов власти, во многом воспроизводя их черты. Есть, однако, и существенные отличия от общинного уровня, связанные с тем, что в районах присутствует государственная администрация: во всех землях глава исполнительной власти района одновременно возглавляет государственную администрацию на его территории.

     Районное  собрание формирует коллегиальный  исполнительный орган - районный комитет. В Шлезвиг-Гольштейне он формируется из состава собрания, в Гессене одновременное членство в собрании и в комитете запрещено. Срок полномочий комитета - 6 лет.

     Главой  исполнительной власти района является ландрат. Он является государственным  чиновником и назначается правительством земли по представлению районного  собрания, председателем которого одновременно является.

     Три территориальных образования - агломерации  Бремена, Гамбурга и Берлина - имеют  одновременно статус общин и земель (т.е., субъектов федерации), концентрируя на одном уровне управления полномочия всех трех типов сообществ. В немецком праве три этих города именуются  города-государства. В случае с Бременом территория земли и общины совпадает  лишь частично: ряд мелких населенных пунктов в округе Бремена входят в его состав как города-государства, но являются самостоятельными общинами.  

     3. Распределение компетенций

     Немецкие  юристы выделяют, в зависимости от уровня правового регулирования, три  уровня полномочий самоуправляющихся  сообществ: собственные полномочия, опирающиеся на принцип общей  компетенции; обязательные полномочия, выполнение которых предписано законом; делегированные полномочия. И обязательные, и необязательные полномочия являются собственными: органы самоуправления обладают исключительным правом их реализации, равно как и ответственностью за их выполнение. Однако различия между  обязательными и факультативными  полномочиями очень существенны: список обязательных полномочий содержится в  Конституциях и иных нормативных  актах земель и их неисполнение или  ненадлежащее исполнение влечет за собой  судебную и административную ответственность. Фактически список обязательных полномочий настолько велик, что лишь у самых  крупных сообществ остаются возможности  для дополнительной деятельности - т.е., практического и безусловного осуществления принципа общей компетенции. С учетом этой незначительности собственных  добровольных полномочий, можно с  определенностью сказать, что распределение  полномочий на местном уровне осуществляется государством в одностороннем порядке. Что касается делегированных полномочий, то делегирование возможно, в большинстве  земель, лишь органам самоуправления района или города в ранге района. В некоторых землях государственные  полномочия могут быть делегированы городам с населением более 20-30 тысяч  человек.

     Наконец, многие авторы рассматривают полномочия районов как компенсаторные. Согласно этой точке зрения, отчасти подтверждаемой немецким правом, на районы не распространяется принцип общей компетенции: их компетенции  суть лишь переданные им законом полномочия, которые теоретически входят в общую компетенцию общин, но с которыми большинство общин не может справиться. Это еще один аргумент в пользу рассмотрения районов как своего рода объединений общин.  

     4. Местные финансы в Германии

     Доходы  местных сообществ формируются  за счет классических источников: налоги и сборы, государственные трансферты, доходы от экономической деятельности и плата за оказанные услуги, займы.

     Собственные налоги общин складываются из двух основных составляющих: поземельный  налог и промысловый налог (налог  на предпринимательскую деятельность и частную практику). Базой при  исчислении промыслового налога служит общий доход, получаемый данным лицом (предприятием) от предпринимательской  деятельности (частной практики, частного промысла и т.д.). Его сбор ограничен  законодательно устанавливаемым необлагаемым минимумом дохода; фактическими плательщиками  оказываются лишь крупные предприятия. Оба налога могут уплачиваться как  физическими, так и юридическими лицами. Эти налоги собираются только общинами; ставка налога ежегодно устанавливается  советом общины.

     Закон земли может также разрешить  общинам введение налогов и сборов на потребление (подобные законы существуют в большинстве земель). Виды сборов различны; в качестве наиболее распространенных можно назвать: налог на спектакли, сбор за право розлива спиртных напитков, сбор с владельцев собак и лошадей, лицензионный сбор за охоту и рыбную ловлю, целевой налог для содержания пожарной охраны, сбор за второе жилище, налог на моторные лодки и катера и др.

     Районы  не имеют исключительных собственных  налогов. Однако в соответствии с  федеральной Конституцией, земли  обязаны обеспечить районы собственными источниками финансирования. В большинстве  случаев земли передают районам часть или весь объем поступлений от налога на недвижимость, формально являющийся государственным (земельным) налогом. Кроме того, именно районам, а не общинам может быть разрешено взимать некоторые сборы, - в частности, сбор за розлив спиртных напитков и лицензионный сбор за рыбалку и охоту.

     В немецкой системе публичного управления - и, в частности, местного управления - особую роль играет понятие финансового  выравнивания. В соответствии с принципом  выравнивания, каждый немец имеет  право на одинаковый уровень услуг  органов публичной власти, независимо от места жительства. Суть выравнивания заключается в перемещении финансовых средств между разными территориальными сообществами (включая земли и  федерацию) с целью более равномерного распределения средств между  сообществами - как на территории каждой земли, так и на территории ФРГ  в целом. В процессе финансового  выравнивания во многом стирается грань  между государственными трансфертами и налоговыми поступлениями.

     Процедуры выравнивания включают в себя следующие  перемещения средств:

     - общины перечисляют в земельный  и федеральный фонды выравнивания, в равных пропорциях, часть промыслового  налога (до 15%)

     - общины перечисляют в бюджет  района, в состав которого они  входят, районный взнос, составляющий  около трети доходов районных  бюджетов; взнос исчисляется как  процент от суммы собственных  налогов общины, с учетом коэффициентов 

     - 15% государственного подоходного  налога, поступающего в фонд выравнивания, распределяются между общинами 

     - земли, используя фонд выравнивания, направляют в общины и районы  общие дотации (3/4 трансфертов), либо  целевые субвенции (1/4 трансфертов) 

     - федерация может предоставить  земле целевую субвенцию, предназначенную  для местных сообществ; эти  средства преобразуются в дотации  или субвенции земли, направленные  на места 

     - земля может передать общинам  или районам часть поступлений  от одного или нескольких налогов  земли. 

     Распределение средств связано с рядом критериев, показывающих фискальный потенциал  сообщества, потребность в финансировании деятельности в целом или отдельных  сфер и т.д. в сопоставлении со средними данными по земле и по федерации.  

     5. Совместное управление

     В Германии традиционно развито сотрудничество между общинами, направленное на более  эффективную реализацию компетенций. Существует несколько форм сотрудничества (совместного управления, по официальной  терминологии), нашедших применение почти  на всей территории ФРГ.

     Рабочие сообщества не имеют статуса юридического лица. С целью совместной деятельности общины могут формировать рабочие  сообщества без каких-либо ограничений. Основная задача этого объединения - координация и разработка совместных проектов, поскольку сообщество не является юридическим лицом, не имеет  полномочий и финансов. Деятельностью  сообщества руководит комитет, куда входят по два представителя (в т.ч. бургомистр) от каждой общины.

     Публично-правовое соглашение опирается на договор, заключенный  между несколькими общинами. В  рамках договора часть полномочий может  быть делегирована одной из общин  другими, с передачей соответствующего финансирования. Эта форма сотрудничества применяется в основном между  городом и окружающими его  сельскими общинами, либо при наличии  общины, обладающей специфическими ресурсами.

     Объединение общин формируется на основе закона земли и может быть как добровольным, так и обязательным. Как правило, эта форма сотрудничества предусмотрена для решения одной конкретной задачи (выполнения одной функции). Объединение управляется представительным органом, состоящим из депутатов советов общин-участников, и исполнительным органом, возглавляемым председателем (последний выбирается представительным органом).

     Сообщество  общин является наиболее распространенной формой сотрудничества между небольшими общинами. Сообщество можно рассматривать  как расширенную форму объединения  общин: оно обладает той же структурой, но сообществу может быть делегировано общинами-участниками значительное число функций. Напротив, сообщество не обладает собственной администрацией и его деятельность опирается  на администрацию одной из общин-участниц.