Муниципальное право в системе российского права

      Этот  Федеральный закон определил  правовую основу местного самоуправления, которую составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты.

      Конкретизация правовых основ деятельности органов  местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства определяется в иных законах Российской Федерации и федеральных законах, как, например:

      «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; Бюджетном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации; Градостроительном кодексе Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, «О приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации», «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»; «О связи», «О почтовой связи»; Семейном кодексе Российской Федерации; «Об образовании», Основах законодательства Российской Федерации о культуре, Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан; «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О беженцах», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»; «Об отходах производства и потребления", "Об охране окружающей среды»; «О милиции», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

      В указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства, иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, как правило, детализируются полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности муниципальных образований. Особое значение здесь имеют акты, регламентирующие организационно-правовые основы поддержки развития местного самоуправления в России (О Конгрессе муниципальных образований), утверждающие программы государственной поддержки местного самоуправления (в частности, Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации), а также решения Правительства Российской Федерации и других федеральных органов о развитии отдельных территорий, закрытых административно-территориальных образований и др.

      Среди актов федеральных органов государственной  власти особое значение имеют решения  судебных органов. В российской юридической  науке судебный прецедент традиционно не считается источником права. Однако в настоящее время постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации играют важную роль в правовом регулировании местного самоуправления в России. С их помощью разрешаются правовые коллизии в сфере местного самоуправления, вызванные принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации.

      3. Конституции (уставы), законы и иные  акты органов государственной  власти субъектов Российской Федерации. Российская Федерация является федеративным государством, и в становлении и развитии местного самоуправления достаточно значительную роль играют органы государственной власти субъектов Федерации. Поэтому конституции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации также являются источниками муниципального права России. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен круг вопросов в сфере местного самоуправления, регулирование которых осуществляется законодательством субъектов Федерации.

      4. Муниципальные правовые акты. Данные акты наряду с федеральными и региональными нормативными правовыми актами имеют важное значение для деятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления. В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

      Среди муниципальных правовых актов местного самоуправления особое значение принадлежит уставу муниципального образования. В уставе, являющемся своеобразной «муниципальной конституцией», указываются основные положения по организации и деятельности местного сообщества. Как правило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы об организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.

      5. Нормы международного  права также являются источниками муниципального права России. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Следует заметить, что в российском законодательстве отсутствуют четкие критерии того, что нужно понимать под общепризнанными принципами и нормами международного права.

      Весьма  важное значение в регулировании  местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г.¹⁷ ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления: 1) обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения; 2) основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Это не должно исключать предоставления таким органам в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий; 3) органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти; 4) при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям; 5) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом и др.

      При этом в Европейской хартии местного самоуправления содержатся также и иные положения в сфере местного самоуправления, соблюдение которых обязательно для Российской Федерации.

      Источниками научной дисциплины муниципального права являются теоретические труды российских и зарубежных ученых в сфере муниципального права, историко-правовые исследования и другие работы, в которых разрабатываются теоретико-методологические проблемы развития муниципального права, а также учебные, научно-методические и учебно-методические издания, способные оказать помощь в изучении муниципального права России. В первую очередь это научные работы ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. Немаловажное значение в качестве источников научной дисциплины муниципального права имеют работы по проблемам местного управления советского периода.

      Источниками научной дисциплины муниципального права являются также правовые акты как источники отрасли муниципального права. Кроме того, к источникам научной дисциплины муниципального права относится и практический опыт деятельности местного самоуправления. На основе изучения и обобщения такого опыта вырабатываются научные рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

      Эволюция  научной дисциплины муниципального права  в России.

      Муниципальное право как научная дисциплина в настоящее время еще находится в процессе своего становления. При этом проблемы организации и деятельности власти на местном уровне исследуются учеными на протяжении весьма значительного периода. Вопросы местного самоуправления активно изучались в дореволюционной России. В то время издавалось большое количество научной, общественно-политической литературы по вопросам земского и городского самоуправления.

      В советский период правовые аспекты  деятельности местных органов власти и управления изучались специалистами государственного и административного права. Необходимо отметить, что в юридической литературе советского периода предпринимались попытки использовать идею местного самоуправления применительно к местным Советам. В 1928 г. была издана книга Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», в которой автор предпринял попытку «сжато изложить муниципальную науку в целом». Однако в 30-40-е гг. XX в. в большинстве советских юридических исследований отвергалась сама идея местного самоуправления. И только в начале 50-х гг. в работе С.Н. Братуся вновь появляется термин «самоуправление», который, однако, связывался с деятельностью местных Советов¹⁸. В 1963 г. вышла работа В.А. Пертцика «Проблемы местного самоуправления в СССР», который рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.

      Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, О.Е. Кутафин, АИ. Лукьянов, АИ. Лепепшин, В.А. Пертцик, АЯ. Слива, Н.Г. Старовойтов, Ю.А. Тихомиров, Я.Н. Уманский, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.

      В настоящее время муниципальное  право как научная дисциплина развивается весьма активно. Уже опубликован ряд исследований по данной тематике, появились диссертационные исследования. Возникла и новая научная дисциплина «Муниципальное право России». Ее изучение предусмотрено в соответствии с государственным образовательным стандартом в качестве одной из обязательных дисциплин по специальности «Юриспруденция». 
 
 
 
 

Заключение

      Муниципальное право, как и любая другая отрасль  права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

      Предметная  определенность - главное условие  формирования и развития муниципального права. Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.

      При определении предмета муниципального права и особенностей его метода необходимо учитывать целый ряд обстоятельств. Прежде всего, это комплексный характер отрасли права. Местное самоуправление не изолировано от иных общественных отношений, на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Например, реализация прав и свобод человека и гражданина, осуществление основных обязанностей граждан защищены конституционным правом; при осуществлении бюджетных прав муниципальные образования используют нормы бюджетного законодательства; при совершении сделок гражданско-правового характера органы местного самоуправления руководствуются нормами гражданского права и т.д.

      В заключение, стоит заметить, что, следуя общепринятой идее муниципального права как межотраслевой правовой отрасли, авторы многих учебников преподносят учащимся муниципальное право «в собственном смысле», отдавая дань другим отраслям права достаточно формально и отводя им отнюдь не первостепенное место на страницах своих трудов.

      Конечно, нельзя не видеть возможности и потребности  комплексного муниципального права как учебной дисциплины, приспособленной к потребностям аудитории студентов или слушателей относительно долгосрочных курсов или семинаров, где учащимся необходимо рассказать обо всех основных сторонах деятельности органов местного самоуправления и об их правовых основах. Муниципальное право в этих случаях будет выступать как объединяющий институт для преподавания и собственно муниципального права, и начал гражданского, жилищного, административного, земельного, экологического и других отраслей права или отраслей законодательства.

      Надо  полагать, через несколько лет встанет вопрос о более полной кодификации муниципального права. По-видимому, новый федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (а через какое-то время он наверняка появится) как кодификационный акт отрасли права вберет в себя больше вопросов муниципального права «в собственном смысле» и освободится (во всяком случае, в большей степени, чем сейчас) от норм других отраслей права. В большей степени кодификационными могут стать уставы муниципальных образований, вберущие в себя нормативную основу самоуправления на местном уровне.