Место муниципального права в системе российского права

Нормы муниципального права, регулируя данные отношения, закрепляют право граждан, проживающих на территории муниципального образования, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный  суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц.

Муниципальное право устанавливает, что решения  органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов  местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Особенности предмета муниципально-правового регулирования обусловливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.

Многие  нормы муниципального права, регулирующие на местном (муниципальном) уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права.

Каждая  отрасль права имеет такие  “пограничные” зоны тесного взаимодействия с другими отраслями права. Однако в муниципальном праве в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два  адреса “прописки”, весьма значительна.

В заключение можно дать следующее определение  муниципального права.

Муниципальное право Российской Федерации —  это комплексная отрасль российского  права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие  в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно  через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. 
 
 
 

§ 2. Правовое регулирование муниципальных отношении

Муниципальное право, как и другие отрасли права, воздействует на общественные отношения  с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.

В зависимости  от преобладания в системе юридических  способов регулирования общественных отношений, которые используются в  отрасли права, того или иного  правового приема различают два  основных метода правового регулирования  — императивный (властный) и диспозитивный. Преобладание предписания в комплексе  способов юридического воздействия  на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования  предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для  возникновения правоотношений в  данном случае является, как правило, властное предписание. Наличие отношений  соподчиненное™ характерно, например, для административного права, регулирующего  управленческие отношения.

Дозволение, предоставляющее субъектам отношений  право на самостоятельный выбор  своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает

обычно  договор. Диспозитивный метод регулирования  присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др.

Характер  правового регулирования муниципальных  отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права. Местное самоуправление —  это форма реализации власти народа. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении устанавливает  обязательность решений органов  местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами. Отношения субординации характерны для муниципальных служащих. Таким образом, при регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используется императивный метод.

Вместе  с тем предмет муниципального права охватывает отношения из сферы  частного права. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права  собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной  собственности, от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности  во временное или постоянное пользование  физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а  также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной  собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях  условия использования приватизируемых  или передаваемых в пользование  объектов. Дозволение, определяющее диспозитивный  характер правового регулирования, широко используется в муниципальном  праве.

Конституция Российской Федерации гарантирует  самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Федеральный  закон “Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. не допускает подчиненность  одного муниципального образования  другому (ст. 6). Свои отношения муниципальные  образования должны строить на основе законов, а также договоров, соглашений, опираясь на свою экономическую и  финансовую самостоятельность. Используются в муниципальном праве и запреты  — способ юридического воздействия  на поведение субъектов права, применяемый  и при императивном и при диспозитивном  регулировании. Так, статья 133 Основного Закона Российской Федерации содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Статья 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.

Кроме императивного и диспозитивного методов в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления.

Особенность гарантирующего правового воздействия  в муниципальном праве состоит  в том, что государство, признав  местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Так, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17). В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджета на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).

Метод гарантий приобретает особое значение в муниципальном праве с учетом федеративного характера нашего государства, представляющего широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. в целях обеспечения прав местного самоуправления строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” права местного самоуправления.

Правовое  регулирование деятельности органов  местного самоуправления, как показывает зарубежный опыт, может осуществляться на основе двух главных принципов. Согласно одному из них муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо  разрешил закон. Другой принцип правового  регулирования компетенции муниципальных  органов исходит из признания  за данными органами права осуществлять деятельность, прямо не запрещенную  законом.

В Российской Федерации органы местного самоуправления действуют в пределах тех полномочий, которые закрепляет за ними законодательство о местном самоуправлении. Вместе с тем Федеральный закон “Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. представляет муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Таким образом, в муниципальном праве  используется не один из методов правового  регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а синтез методов правового регулирования. Это обусловлено природой муниципальных отношений, затрагивающих сферы и публичного права, и частного права, а также особенностью местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой государством формы организации и осуществления власти на местном уровне, призванной обеспечить самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

§ 3. Источники муниципального права

Источниками муниципального права являются акты, содержащие муниципально-правовые нормы.

Можно выделить три группы источников муниципального права с учетом различных уровней  правового регулирования муниципальных  отношений.

К первой группе источников относятся нормативные  правовые акты, принимаемые на федеральном  уровне. Это прежде всего Конституция Российской федерации — главный источник муниципального права. Конституция Российской Федерации содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.

Важнейшим источником муниципального права является Федеральный закон “Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. В нем содержатся нормы, раскрывающие содержание основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных  отношений. Нормы данного Закона устанавливают полномочия органов  государственной власти Российской Федерации и органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  в области местного самоуправления, а также перечень вопросов местного значения, которые находятся в  ведении муниципальных образований. Нормами Федерального закона “Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” закреплены основы деятельности местного самоуправления, формы прямого  волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, государственные гарантии местного самоуправления и ответственность  органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления.

Нормы муниципального права содержатся также  в других федеральных законах, затрагивающих  вопросы местного самоуправления. К  их числу относится, например. Федеральный  закон “Об основных гарантиях  избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 г.

Источниками муниципального права являются указы  Президента Российской Федерации, содержащие муниципально-правовые нормы: Указ Президента Российской федерации “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации” от 22 декабря 1993 г. (действует в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г.); Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. “О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации” и др.

Нормы муниципального права могут содержать  постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, которые  также относятся к источникам муниципального права. Примером может  служить Постановление Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об обеспечении конституционных  прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах  субъектов Российской федерации” от 10 июня 1994 г.

К источникам муниципального права относятся  содержащие муниципально-правовые нормы постановления Правительства Российской Федерации, например, Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 1994 г. “Об утверждении Примерного порядка и использования региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства”.

Источниками муниципального права являются нормативные  правовые акты других федеральных органов  исполнительной власти, содержащие нормы  муниципального права.

К первой группе источников муниципального права  относятся также постановления  Конституционного Суда Российской Федерации, например: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. “По делу о проверке конституционности  пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. “Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” (с изменениями от 22 апреля 1996 г.)'.

Вторую  группу источников муниципального права  составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной  власти субъектов Российской Федерации. Это конституции республик, уставы других субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации  о местном самоуправлении, о выборах  в органы местного самоуправления. Кроме того, в эту группу источников муниципального права входят акты президентов  республик, глав администраций других субъектов Российской Федерации, постановления  законодательных (представительных) органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права.