Главной формой деятельности выборного представительного  органа местного самоуправления является его работа в пленарном составе. Содержание и эффективность пленарной, сессионной деятельности во многом предопределяет результативность других организационно-правовых форм деятельности депутатов (муниципальных советников, членов городских дум и собраний).

     Пленарная, сессионная деятельность является главной, основной формой их функционирования, поскольку только на сессии муниципального совета (думы, собрания и т.д.) решаются вопросы исключительного ведения представительного органа муниципального образования. Это прямо закреплено в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, в соответствии с п. 4 ст. 15 которого представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. Только здесь решается вопрос об избрании руководителя представительного органа, который в соответствии с уставом муниципального образования может быть главой муниципального образования. Уставы некоторых муниципальных образований предусматривают порядок утверждения структуры муниципального представительного органа, образования и упразднения постоянных комиссий и депутатских групп, принятия решений о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления и его депутатов.

     По  отдельным направлениям своей деятельности представительный орган местного самоуправления образует постоянные комиссии — основные рабочие службы. В комиссиях проходит вся подготовительная часть по выработке решений представительного органа.

     В уставе муниципального образования  или в регламенте работы представительного органа указывается периодичность проведения заседаний (сессий) представительного органа.

     Представительный орган принимает решения коллегиально. Порядок принятия и вступления в силу решений представительного органа устанавливается в уставе муниципального образования и конкретизируется регламентом.

     Для принятия решения представительным органом необходим кворум, который обеспечивается присутствием двух третей или половины числа избранных депутатов. В соответствии с регламентом рассмотрение проекта решения представительного органа местного самоуправления может осуществляться в несколько стадий (чтений). Например, при первом чтении происходит обсуждение документа, принятие его за основу, при втором — вносятся поправки и изменения и документ принимается в целом.

     Многие  решения представительного органа местного самоуправления принимаются простым большинством голосов. Гарантией исполнения этих актов является обязательность исполнения решений представительного органа всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами (п. 1 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

     Внесение  изменений и дополнений в устав  муниципального образования обычно принимается квалифицированным большинством в две трети голосов. Если это предусмотрено законодательством региона, акты представительного органа подписывает глава муниципального образования, ему может быть предоставлено право вето.

     В соответствии с п. 2 ст. 19 Закона «Об  общих принципах организации местного самоуправления» нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). 
 
 
 
 

Глава 2 Глава муниципального образования

     Начиная с 90-х г. прошлого века в российской системе управления на местах заметно  обозначилось усиление властных полномочий должностного лица, которое в законодательстве РФ обозначалось как глава местной  администрации, глава местного самоуправления и начиная с 1995 г. как глава муниципального образования. 
Главы муниципальных образований играют ключевую роль в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть на местном уровне.

     Глава муниципального образования — высшее должностное лицо муниципального образования, которое наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

     Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

     1) избирается на муниципальных  выборах либо представительным  органом муниципального образования  из своего состава; 

     2) в случае избрания на муниципальных  выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;

     3) в случае избрания представительным  органом муниципального образования  является председателем представительного органа муниципального образования;

     4) не может быть одновременно  председателем представительного  органа муниципального образования  и главой местной администрации;

      5) в случае формирования представительного  органа муниципального района из выборных лиц местного самоуправления поселений является председателем представительного органа муниципального района.

     Установленные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений  с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

       Естественно, наделяя глав муниципальных  образований большим объемом  властных полномочий, органы государственной власти РФ закрепляли в законодательстве систему правовых мер, которые должны были обеспечить ответственность глав муниципальных образований. Необходимо отметить такие виды их ответственности, как административно-правовая, уголовно-правовая и муниципально-правовая. В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае, если:

     1) глава совершил следующие действия:

     а) издал нормативно-правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным  законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования,

     б) совершил действия, в том числе  путем издания правового акта, не носящего нормативного характера, влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации,

       в) допустил нецелевое расходование  субвенций из федерального бюджета  или бюджета субъекта Федерации;

     2) указанные нарушения установлены  соответствующим судом;

     3) глава в течение двух месяцев  со дня вступления в силу  решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

     При этом срок, в течение которого высшее должностное лицо (руководитель высшего  исполнительного органа государственной  власти) субъекта Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть:

     1) менее одного месяца со дня  вступления в силу последнего  решения суда, необходимого для  издания указанного акта,

     2) не может превышать шести месяцев  со дня вступления в силу  этого решения суда.

     Следует отметить, что глава муниципального образования или глава местной  администрации, в отношении которых  высшим должностным лицом (руководителем  высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать его в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. При этом суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. 
Основные отличия между процедурами муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования перед государством, закрепленными в Законах "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г., состоят в том, что действующий Закон:

     1) увеличивает общий срок, в течение  которого глава муниципального  образования обязан принять меры  по исполнению решения суда  с одного до двух месяцев;

     2) не требует судебного подтверждения  того, что установленные действия  повлекли нарушение (умаление) прав  и свобод человека и гражданина  или наступление иного вреда; 

     3) в качестве основания ответственности  предусматривает издание главой  муниципального образования правового акта, не носящего нормативного характера, но влекущего нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации;

     4) в качестве основания ответственности  предусматривает нецелевое расходование  субвенций из федерального бюджета  или бюджета субъекта Федерации; 

     5) не требует предупреждения главы  муниципального образования высшим  должностным лицом субъекта РФ о возможности его отрешения;

     6) предусматривает возможность отрешения  от должности не только главы  муниципального образования, но  и главы местной администрации,  являющегося невыборным должностным  лицом;

      7) не предусматривает возможности назначения высшим должностным лицом субъекта РФ временно исполняющего обязанности главы муниципального образования.⁴

     Анализ  муниципально-правовой ответственности  главы муниципального образования  перед государством позволяет сделать  такие выводы: 
во-первых, совершенствование норм, регулирующих ответственность глав муниципальных образований, не должно быть самоцелью. Приоритетным должен быть такой подход к закреплению их муниципально-правовой ответственности, в котором оптимально будут сочетаться гражданский контроль "снизу" и государственный контроль "сверху";

     во-вторых, спорным представляется современный  подход к системе муниципально-правовой ответственности глав муниципальных  образований, в соответствии с которым  основание ответственности главы  муниципального образования - не сам факт издания незаконных правовых актов, а юридический состав, состоящий из этого факта и факта неисполнения в срок судебного решения об отмене соответствующего правового акта;

     в-третьих, в существующей системе муниципально-правовой ответственности не предусмотрена их ответственность за систематическое издание незаконных нормативных актов, впоследствии своевременно отменяемых ими;

     в-четвертых, в целях совершенствования норм, регулирующих ответственность, разумным представляется упрощение процедуры муниципально-правовой ответственности за счет делегирования судам субъектов Федерации права отрешать глав муниципальных образований в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина или наступление иного вреда, признанного судом;

     в-пятых, в связи с тем что, если в  муниципальном образовании нет  выборного главы муниципального образования, возглавляющего систему  исполнительных органов, назначаемый по контракту глава местной администрации несет ответственность перед государством, по нашему мнению, в законодательство РФ следует ввести нормы, четко определяющие основы его правового статуса.⁵