Контрольная работа по "Муниципальному праву"

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В современный период одной из актуальных задач науки является легальное определение статуса юридического лица публичного права, к которому относятся и органы местного самоуправления.

Если в начале двухтысячных годов эта проблема носила теоретический характер, то в настоящее время появляются законы, которые предполагают введение в частно-публичный оборот новых юридических лиц.

Примером может послужить Федеральный закон от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления"1.

1. ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ И КОНТРОЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Вопрос о юридических лицах публичного права поднимался еще в дореволюционной России. В 1907 году Шершеневич Г.В. писал: "Юридические лица могут быть, прежде всего, разделены на публичные и частные. Публичные юридические лица устанавливаются помимо воли частных лиц. Между ними самое видное место занимает казна, представляющая государство с хозяйственной стороны. Кроме государства, сюда относятся дворянское, городское, ...сельское, ...мещанское общество, земство губернское и уездное..., казенные учебные заведения"2.

Однако ученые-цивилисты считают, что такое понятие в российской законодательной системе является спорным, так как гражданское законодательство устанавливает статус только частных юридических лиц. Например, Суханов Е.А. полагает, что термин "юридическое лицо публичного права" носит условный характер. Из его буквального смысла следует, что речь идет об участниках не публичных, а гражданских правоотношений. Организации становятся самостоятельными участниками гражданского оборота, а не публичного права. От "обычных юридических лиц они отличаются лишь тем, что возникли вне сферы гражданского права. Признание за ними самостоятельной правосубъектности имеет целью, прежде всего, предоставить им возможность участия именно в гражданских частных правоотношениях, поскольку для признания их участниками публично-правовых отношений статус юридического лица не требуется"3. Аналогичной точки зрения придерживается и Винницкий А.В., который отмечает, что муниципалитеты признаются субъектами гражданского права, однако отсутствует необходимость признавать их особыми публичными лицами4. Такую же точку зрения обосновывает и Лесняк Н.А.: "Вопрос о наделении органов публично-правовых образований правами юридического лица является одним из наиболее спорных в современной российской юриспруденции. В принципе, органы единого целого не могут быть самостоятельными субъектами прав и обязанностей, поскольку являются составными частями этого целого... Нет такого случая, когда бы указанные органы одновременно выступали в качестве самостоятельных субъектов правоотношений"5. Болдырев В.А. отмечал, что гипотетическая для отечественной правовой системы модель юридического лица публичного права продолжительное время является объектом пристального внимания ученых-цивилистов. Своим существованием она обязана, прежде всего, содержанию иностранного законодательства и его осмыслению в зарубежной науке и практике6.

На официальном уровне идея о введении конструкции юридического лица публичного права была впервые представлена в п. 35 Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 года, подготовленной Минэкономразвития Российской Федерации: "назрела необходимость ввести в российское законодательство категорию юридического лица публичного права, существующую в большинстве развитых правопорядков"7.

К вопросу о необходимости введения в национальное законодательство категории юридического лица публичного права обращается Серова О.А.: "Для создания так называемых юридических лиц публичного права необходимо увеличение, прежде всего, цивилистического инструментария. Попытки вывести регламентацию деятельности этих субъектов из-под действия общих правил гражданского правового регулирования наносят существенный вред всей системе юридических лиц, так как порождают такое количество исключений из общего правила, которое делает неэффективным наличие данного правила и фактически нивелирует его, делает бессмысленным в использовании"8. Аналогичную точку зрения отстаивает и Чиркин В.Е. в монографии "Юридическое лицо публичного права"9.

Таким образом, многие исследователи приходят к выводу о возможности существования юридических лиц публичного права, одними из которых являются и органы местного самоуправления. Подтверждением этому является и часть 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (ред. от 23 июня 2014 г.), в которой законодатель официально определяет органы местного самоуправления участниками имущественных отношений и наделяет их возможностью выступления в качестве юридических лиц10. И действительно, откинув все дискуссии о правомерности существования в нашей правовой системе самого термина "юридическое лицо публичного права" и обратившись к практике, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления, реализуя свои полномочия, обладают всеми признаками юридического лица:

1. Организационное  единство, которое выражается в  определенной внутренней структуре. Это организационное единство  получает свое закрепление в уставе муниципального образования. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в ред. от 23 июня 2014 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дает возможность муниципальным образованиям самостоятельно устанавливать свою структуру11.

2. Наличие обособленного  имущества. В данном случае этот  признак имеет некоторую специфику. Органы местного самоуправления  владеют, пользуются, распоряжаются  имуществом только от имени  муниципального образования. Однако  именно органы местного самоуправления имеют свой счет в банке и наименование. Также органы местного самоуправления отвечают по обязательствам имуществом муниципального образования.

3. Способность  выступать в гражданском обороте  от своего имени (заключение сделок, договоров, возможность быть истцом или ответчиком в суде). Как показывает практика, все договоры заключаются не от имени муниципального образования, а от имени органа местного самоуправления (местной администрации, представительного органа, контрольно-счетного органа муниципального образования).

4. Органы местного  самоуправления имеют и право, и дееспособность, а также несут  ответственность за свои действия.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления - это юридические лица публичного права, но с некоторыми особенностями, которые касаются их правомочий в отношении собственности муниципальных образований12.

Как уже говорилось выше, органы местного самоуправления в качестве участников гражданских правоотношений не частноправовое, а публично-правовое образование. Некоторые ученые верно отмечают, что у государственных органов нет и не может быть никаких собственных нужд, отличных от нужд государства. Это утверждение, безусловно, можно отнести и к муниципальным органам, поскольку их назначение - не участие в хозяйственной деятельности, а решение вопросов местного значения на своей территории13. Поэтому органы местного самоуправления выступают в гражданском обороте не от своего имени, а от имени муниципальных образований. Правда, этот тезис относится к тем случаям, когда муниципальный орган выполняет публичные функции в целях непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. В ситуациях, когда орган местного самоуправления решает задачи, связанные с организацией внутренней деятельности, например оплатой коммунальных услуг, проведением ремонта, охраной здания, приобретением оборудования, то в отношениях он действует от своего имени, а не от имени муниципалитета.

Исследование действующего законодательства позволяет выявить проблемы и противоречия в регулировании правового статуса органов местного самоуправления как юридических лиц публичного права. Во-первых, Гражданский кодекс Российской Федерации содержит диспозитивную норму, устанавливающую, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 9 ст. 37; п. 9 ст. 35) отдельные органы местного самоуправления в императивной форме наделяет правами юридического лица, другим только предоставляется такая возможность. Анализ вышеназванного Закона позволяет выделить 2 группы:

1. Органы местного  самоуправления, которые обладают  правом юридического лица (представительный  орган городского поселения, муниципального  района, городского округа, местная  администрация).

2. Органы местного  самоуправления или муниципальные  органы, которые могут наделяться  в силу закона правами юридического  лица (представительный орган сельского  поселения, внутригородского муниципального  образования города федерального  значения, избирательная комиссия муниципального образования, контрольно-счетные органы). Права юридического лица для названной категории предоставляются уставом муниципального образования.

И в первом, и во втором случаях они будут являться муниципальными казенными учреждениями и подлежат государственной регистрации в порядке, установленном законодательством (ст. 41).

Норма Федерального закона, закрепляющая за органами местного самоуправления как юридическими лицами статус казенных учреждений, представляется дискуссионной.

Правовое положение казенных учреждений регулируется гражданским и бюджетным законодательством и обладает следующими признаками:

а) учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации);

б) казенное учреждение - один из типов муниципального учреждения (ст. 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 года) "О некоммерческих организациях"14);

в) казенное учреждение осуществляет выполнение муниципальных услуг, выполнение работ или выполнение иных муниципальных функций (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ (в ред. от 3 февраля 2014 года)15);

г) казенное учреждение находится в ведении органа местного самоуправления (ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Ни один из этих признаков казенного учреждения не связан с сущностью и правовым статусом органов местного самоуправления. Термин "органы местного самоуправления" применяется в правоотношениях, урегулированных конституционным и муниципальным правом. В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Деятельность органов местного самоуправления в публично-правовой форме связана с терминами "публичная власть", "публичные функции". В ее основе лежит статья 3 Конституции Российской Федерации, предусматривающая, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления16.

2. СУБЪЕКТЫ ПРАВА ВНЕСЕНИЯ ПРОЕКТОВ РЕШЕНИЙ

Решение о внесении проекта закона должно приниматься на заседании представительного органа муниципального образования.

Рассматривая представительный орган местного самоуправления как субъект права законодательной инициативы и законотворческого процесса в целом, правоведы особое внимание уделяют вопросу о том, какие субъекты могут выступить с правотворческой инициативой в самом представительном органе муниципального образования. Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования17. Соответственно, можно предположить, что указанные субъекты также имеют право предложить представительному органу муниципального образования выступить с законотворческой инициативой в законодательном органе субъекта РФ.

Праву законотворческой инициативы представительных органов местного самоуправления в региональном парламенте соответствует обязанность этого органа рассмотреть вносимый проект закона, однако его рассмотрение значительно упрощается в том случае, если он правильно подготовлен, оформлен и внесен. Так, региональными законами предъявляются универсальные требования к составу и оформлению пакета документов, необходимых для реализации права законодательной инициативы органами местного самоуправления.

Кроме самого текста проекта регионального нормативно-правового акта на бумажном и электронном носителях, в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ представительный орган местного самоуправления должен предоставить свое решение о внесении законопроекта в региональный законодательный орган с указанием лица, уполномоченного представлять указанный проект; пояснительную записку, включающую в себя обоснование необходимости принятия соответствующего нормативного правового акта, его краткую характеристику и описание состояния законодательства в данной сфере правового регулирования; финансово-экономическое обоснование, если принятие законопроекта повлечет расходы из регионального или местных бюджетов; перечень нормативно-правовых актов субъекта РФ, которые в связи с принятием предлагаемого законопроекта должны быть разработаны, изменены или признаны утратившими силу.

Проект закона о введении или отмене налога, освобождении от его уплаты, об изменении финансовых обязательств региона, об изменении его административно-территориального устройства, иной проект закона, предусматривающий расходы, покрываемые за счет регионального бюджета, вместе с необходимыми документами направляется высшему должностному лицу субъекта РФ на заключение. Также законами субъектов Федерации может быть предусмотрена необходимость приложения к указанным документам заключения государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз, статистических и иных сведений, результатов согласования проекта закона с заинтересованными должностными лицами, органами и организациями18.