Дипломатическая служба Франции

При правительстве Директории пост министра внешних сношений занял Шарль-Морис Талейран. Он сыграл большую роль в период смены дипломатии абсолютистской монархии дипломатией буржуазной Франции. Сильными качествами Та-лейрана были здравый смысл, реалистический подход к делам и особый дар предвидения. Как отмечал крупный французский дипломат Жюль Камбон: «Для его [Талейрана] поведения, а он внимательно смотрел в будущее, определяющим был завтрашний день»1. Эти качества в сочетании со многими другими талантами, необыкновенной изворотливостью и мастерством интриги позволили Талейрану оставаться на поверхности политической жизни Франции и европейской дипломатии с начала Французской революции 1789 г. до середины 30-х годов XIX столетия. Его высшим дипломатическим достижением стала деятельность на Венском конгрессе 1815 г., когда он — представитель страны побежденной — сумел добиться практически равных условий участия в Конгрессе с державами-победительницами — Россией, Великобританией, Пруссией и Австрией, и оказать выгодное для Франции влияние на его итоги.

Рассуждая о качествах, необходимых для успеха в дипломатической деятельности, Талейран, в докладе правительству в марте 1800 г. сгруппировал их в двух категориях:

«Первая категория: 1. осмотрительность; 2. скромность; 3. полное бескорыстие; 4. наконец, известная возвышенность чувств, которая заставляет ощущать все величие обязанности представлять нацию вовне и следить внутри страны за сохранением ее политических прав.

Вторая категория: 1. духовная склонность к изучению политических отношений; 2. способность хорошо и быстро схватывать существо вопросов, ибо ни одно другое занятие не требует более срочной и зачастую мгновенной реакции; 3. известная широта мысли, ибо в данной области все детали должны обобщаться в единое целое...

Все перечисленные качества, взятые вместе и развитые путем практики, составляют дух и честь дипломатической карьеры»1.

Следует оговориться, что сам Талейран, отличавшийся невероятной жадностью и занимавшийся вымогательством взяток, был далек от соответствия всем этим критериям. Это, однако, не лишает интереса его суждения о дипломатической карьере.

Талейрану принадлежит также описание примерного руководителя политического отдела Министерства иностранных дел. Поведение этого работника, по мнению Талейрана, «должно быть простым, правильным, скромным; чуждаясь светской суеты, он должен посвящать себя всецело делам, храня их в абсолютном секрете; всегда готовый дать справку о событиях и людях, он — обязан постоянно иметь в памяти все договоры, знать их хронологический порядок и даты, правильно оценивать сильные и слабые стороны договоров, их предысторию и их последствия, наконец, знать имена главных уполномоченных в переговорах и даже семейные связи этих уполномоченных; применяя свои знания, он должен стараться не задевать самолюбие министра; даже когда ему удается склонить министра к своей точке зрения, он обязан держаться в тени, памятуя о том, что ему надлежит блистать только отраженным светом»2.

Высказался Талейран и о том, какие качества требуются министру иностранных дел. Ему необходимо, по мнению Талейрана, «иметь своеобразный инстинкт, быстро подсказывающий, как вести себя, и не дающий подвергнуться компрометации до начала каких бы то ни было переговоров». «Ему нужна способность выглядеть чистосердечным, оставаясь непроницаемым; быть сдержанным с видом небрежности и осторожности даже в выборе своих развлечений; но, задавая неожиданные для собеседников вопросы, ему следует быть естественным и иногда казаться наивным; одним словом, в течение двадцати четырех часов он не должен ни на мгновение переставать быть министром иностранных дел»3.

Большое значение Талейран придавал пропаганде. Он создал при Министерстве внешних сношений специальный секретный отдел, занимавшийся пропагандой против Англии.

В департаменте внешних сношений Талейран вернулся к схеме двух основных территориальных управлений — северного и южного и создал управление торговых отношений, или консульское бюро. Талейран был инициатором учреждения в 1800 г. степеней старшинства работников дипломатической службы, которые в основном сохранились до настоящего времени. Это были: аспирант, секретарь-экспедитор, референт, секретари миссии 2 и 1 классов, посланник, посол и министр. Министру при назначении на пост присваивался ранг посла. С именем Талейрана связано и принятие на Венском конгрессе 1815 г. регламента, определившего в международном плане старшинство дипломатических представителей за границей.

В эпоху Второй империи французская дипломатическая служба существенных изменений не претерпела. В это время для министерства иностранных дел было выстроено новое здание (закончено в основном к 1853 г.). Оно находится на набережной д'Орсэ. С тех пор Кэ д'Орсэ стало олицетворением министерства иностранных дел Франции.

Во времена III Республики (1871 — 1940 гг.) решающая роль в определении внешней политики принадлежала правительству. Президент республики, за исключением разве президента Пуанкаре, исполнял скорее представительские функции. Что касается парламента, то он осуществлял известный контроль над внешнеполитическим курсом путем интерпеляций к правительству и выражения вотума недоверия. Однако эта система не обеспечивала эффективного вмешательства во внешнеполитическую деятельность правительства. Роль министра иностранных дел, как повседневного руководителя внешнеполитического ведомства была очень важной. В то же время весьма существенное влияние на формирование и осуществление внешней политики приобрел аппарат Кэ д'Орсэ. Особенностью государственной жизни III Республики были частые смены правительств. Так, за период с 1871 по 1932 г. по Франции сменилось больше 50 премьер-министров и 50 министров иностранных дел. В этих условиях дипломатический аппарат, оставаясь в основном стабильным, получал значительные возможности влияния на мнение и министра, и правительства. Важным шагом в этом отношении было введение в 1915 г. на Кэ д'Орсэ поста генерального секретаря. В его задачу входило, как указывалось в декрете президента, «верховное руководство всеми службами под начальством и от имени министра»1. Дважды этот пост упразднялся, но с 1925 г. он

существует по настоящее время и являет собой одну из особенностей организации дипломатической службы Франции. Значение этого поста было особенно значительным при парламентских формах организации власти во Франции в эпоху III и IV Республик. Так, например, карьерный дипломат А.Леже был Генеральным секретарем Кэ д'Орсэ с 1933 по 1940 г. За это время сменилось 10 министров иностранных дел, и в парламенте Франции возникал вопрос, кто же на самом деле руководит внешней политикой Франции — номинальный министр или постоянный глава дипломатической службы, т.е. генеральный секретарь Кэ д'Орсэ.

Дипломатия III Республики была глубоко противоречивой. В конце XIX в. группа способных выходцев из интеллигенции — братья Поль и Жюль Камбон, Баррер и Жюссеран создали особую школу французской дипломатии. Они подолгу занимали посты послов в таких ключевых точках как Лондон, Берлин, Вашингтон, Рим, Мадрид, а также руководящие должности в центральном аппарате и были не просто чиновниками — исполнителями указаний своего правительства, а политиками, имевшими определенную концепцию, основанную на реалистической оценке международного положения Франции. Они оказывали сильное влияние на французскую внешнюю политику. С их мнением считались не только во Франции, но и за ее пределами1. Ими было много сделано в организации системы союзов, (речь идет, прежде всего, о союзе России, Франции и Англии), противостоящих Германии и подготовивших выигрыш Францией Первой мировой войны. Свой опыт Жюль Камбон обобщил в получившей большую известность книге «Дипломат». Он отстаивал в ней значение дипломатии, а, давая советы дипломатам, подчеркивал, что дипломат должен быть не просто человеком умным, а обладать «независимостью ума», т.е. умением самостоятельно анализировать обстановку и делать соответствующие выводы.

Период между двумя мировыми войнами был отмечен во французской внешней политике борьбой двух тенденций — сторонников традиционной политики Франции в Европе, основанной на защите национальных интересов страны и сдерживания агрессии со стороны фашистской Германии за счет союза с Советским Союзом (Э.Эррио, Барту, Поль Бонкур) и другой — прогерманской — (Лаваль, Фланден, Шотан, Боннэ). Победа этой второй тенденции привела к мюнхенскому предательству, капитуляции Франции, краху III Республики с созданием марионеточного режима Виши.

Французская дипломатия вновь обретает силу на основании сопротивления французского народа фашистской Германии, созданного генералом де Голлем движения и сформированного на базе этого движения Временного правительства Французской Республики. Франция становится участницей антигитлеровской коалиции. В 1944 г. де Голль, совершив поездку в Москву, заключает с Советским Союзом Договор о дружбе и взаимопомощи. По этому случаю, он заявляет: «Для Франции и России быть объединенными значит быть сильными, быть разъединенными — значит находиться в опасности. Действительно, это непреложное условие с точки зрения географического положения, опыта и здравого смысла» Дипломатия де Голля имела своим результатом то, что Франция не только завершила войну в стане победителей, но и заняла место среди пяти великих держав — постоянных членов Совета Безопасности.

На первых порах де Голль испытывал трудности в привлечении на свою сторону дипломатических работников. Подавляющее большинство из них перешло на сторону Виши. Первым комиссаром по иностранных делам созданного де Голлем Комитета национального освобождения стал дипломат Морис Дежан. Он не занимал до этого видных постов на Кэ д'Орсэ, а перед войной возглавлял службу печати в посольстве Франции в Германии. После Сталинградской битвы в настроениях французских дипломатов происходит перелом и начинается их отход от режима Виши. В феврале 1943 г. национальным комиссаром по иностранным делам становится Массильи, занимавший пост директора политического департамента — третий по значению во французском МИДе. В конце концов, несмотря на чистку, проведенную во Франции по требованию Национального совета сопротивления, призванную отстранить от административной деятельности людей, сотрудничавших с врагом или активно связанных с «правительством» Виши, во Франции сохранились «в основном тот же... административный аппарат и большей частью те же кадры»

В годы IV Республики французская дипломатия действовала в рамках атлантической политики и была отягощена серией колониальных войн.

Согласно принятой в 1946 г. конституции решающую роль во внешней политике призван был играть парламент, точнее его нижняя палата — Национальное собрание. В задачу правительства входила разработка внешнеполитической программы, а затем, после ее одобрения Национальным собранием — осуществление политики на практике. Внешнеполитическую программу председатель Совета министров излагал при получении обязательного вотума доверия в Национальном собрании. В своей деятельности правительство обязано было руководствоваться принципами, одобренными Национальным собранием. Президент не играл существенной роли в международных делах. На практике в последние годы существования IV Республики сложилась такая система руководства внешней политикой, о которой Массильи писал: «Полномочия председателя Совета министров в настоящее время огромны»1. «По крайней мере, в области внешней политики даже коалиционное правительство может, если этого хочет его глава, предпринять самые смелые, более того, самые опасные шаги, и при этом его свобода действий не будет никоим образом затруднена контролем Национального собрания»2. Правительства при IV Республике часто менялись. Однако стабильность внешней политики обеспечивалась тем, что с 1947 по 1954 г. (IV Республика просуществовала до 1958 г.) пост министра иностранных дел занимали два члена одной и той же католической парии МРП: Жорж Бидо и Робер Шуман. Бидо был министром иностранных дел в 11 правительствах и дважды сам возглавил правительство. Шуман был министром иностранных дел в 10 правительствах и также дважды возглавлял правительство. В силу этого Массильи справедливо писал, что Франция — это страна, которая «меняет правительства, не меняя политики»3.

Возвращение де Голля к власти в 1958 г., привело к смене режима и рождению V Республики. Произошли существенные изменения во французской внешней политике, механизме ее формирования и осуществления. Они определяют в главном лицо дипломатии и дипломатической службы страны по сей день.

 Центральные органы внешних сношений современной Франции

По конституции V Республики (принята в 1958 г. и действует в настоящее время) решающая роль в определении и проведении в жизнь внешней политики принадлежит президенту. Он является не только главой государства, но и председательствует на заседаниях правительства. Его полномочия, во внешнеполитической сфере, пожалуй, даже шире чем у президента США. Так, он не обязан получать «совет и согласие» у представительных органов власти на назначение послов и других высших должностных лиц дипломатической службы. Эти назначения проводятся в рамках правительства. Президент имеет право не только ратифицировать договоры (на это, однако, требуется согласие парламента), но и вести переговоры по их заключению. Кроме этого президента должны информировать о всех переговорах, имеющих целью заключение любого международного соглашения, даже не подлежащего ратификации. Существенно и то, что положение конституции о ратификации договоров было дополнено правом президента передавать на референдум любой законопроект, «имеющий целью разрешить ратификацию договора, который, не противореча конституции, может оказать влияние на деятельность институтов»1. Кроме того, в случае, если выполнение международных обязательств Франции «оказывается под серьезной и непосредственной угрозой», президент имеет право применить ст. 16 Конституции, дающую ему неограниченные полномочия. Именно президент республики ведет переговоры и беседы с руководителями иностранных государств, посещающими Францию, и сам наносит визиты в наиболее важные для Франции страны. Президент получает дипломатическую переписку министерства иностранных дел и все требуемые ему от этого и других ведомств материалы. В контактах с Кэ д'Орсэ президенту помогают генеральный секретарь Елисей-ского дворца (так называется резиденция президента) и один из советников его генерального секретариата. Как заявил сам де Голль, он «отвечает за Францию» и «в важных областях внешней политики... действует непосредственно»2.

Роль правительства (премьер-министра и министра иностранных дел) была значительно ограничена. Президент назначает премьер-министра по своему усмотрению. Определяя

роль правительства, де Голль говорил, что премьер-министр и его коллеги (следовательно, и министр иностранных дел), опираясь на начертанную президентом основу политики, «должны до некоторой степени определять политику и руководить административным аппаратом»1.