Земельные отношения в России: традиции, проблемы и поиск эффективных форм хозяйствования

     Одной из основ любого демократического строя  является местное самоуправление, то есть такой способ децентрализации власти, при котором её нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

Как очень точно  отметил Р.В. Бабун, «самоуправляться – это самостоятельно зарабатывать, самостоятельно расходовать, самостоятельно управлять и самим отвечать за последствия»[7].

     Для реализации функций, возложенных на местные органы самоуправления (МСУ), необходима законодательно закрепленная экономическая база (основа). В соответствии со ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации МСУ в РФ» (закон о МСУ) от 06.10.2003 N 131-ФЗ[3], экономическую основу МСУ составляют:

1. Муниципальная собственность;
2. Средства местных бюджетов;
3. Имущественные права муниципальных образований;

     В условиях устойчивого сокращения налоговой  базы, обеспечивающей поступления в  местный бюджет, основным стабильным источником его пополнения местного происхождения выступает муниципальная собственность, в состав которой включены и муниципальные земли.

     Именно  земельно-имущественные отношения  выступают в качестве системного регулятора жизни современных городов, оказывая влияние на самые разные сферы городской жизнедеятельности – от масштабов и сроков строительства до экономической привлекательности территории.

Мировой опыт показывает, что до 40% доходов в местные  бюджеты поступает за счет земельных платежей (налог, аренда, продажа). У нас аналогичный показатель равен примерно 3%[12]. Для объективной оценки сложившейся в РФ ситуации в сфере землепользования необходимо обратиться к соответствующему законодательству.

     Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что органы МСУ могут устанавливать условия использования земель, находящихся в границах МО. Механизма реализации данной нормы нет, как нет и ясности по вопросу, что фактически подразумевается под муниципальной собственностью. То двойственное положение, когда муниципальная собственность на землю провозглашена, а пользование ею ограничено из-за отсутствия фактического разграничения на федеральную, субъектов РФ и муниципальную, сохраняется и сейчас.

     По-прежнему муниципальные образования наделяются земельными участками по остаточному  принципу. У муниципалитетов отняты городские леса и земли общего пользования. Не могут быть муниципальными земли, находящиеся под бывшими объектами государственной собственности, подлежавшими приватизации. По данным конгресса муниципальных образований РФ, только 20% городских земель будет передано в муниципальную собственность. В основном это земли под муниципальным жилищным фондом, объектами социального назначения, ЖКХ и т.п. В таблице 1 представлен земельный фонд РФ на конец 2009 года[13]. В «другие земли» входят земли под древесно-кустарниковой растительностью, земли застройки, земли под дорогами, нарушенные земли и прочие.

Таблица 1 – Земельная площадь РФ на конец 2009 года

     Неотъемлемой  частью земельных отношений в  МО является наличие соответствующего земельного рынка. В идеале земельный  рынок создает и поддерживает отношение к земле как к реальной ценности; он побуждает владельцев к более продуктивному её использованию, он создает механизмы неизбежного перехода земли к тому, кто сможет более эффективно ею распоряжаться, что весьма трудно удается достигнуть на практике. Через земельный рынок реализуются все допустимые в государстве виды прав на землю. В России это:

     – право собственности;

     – право пользования (пожизненно наследуемое  владение, хозяйственное ведение или оперативное управление);

     – передача права собственности (аренда, субаренда, продажа и пр.).

     Формирование  земельного рынка в МО должно осуществляться при поддержке со стороны государства, в соответствии с государственной  земельной политикой, суть которой в России остается довольно неясной.

     В этом смысле анализ мирового опыта  позволяет выявить широкий спектр практических подходов к обеспечению рационального использования городских земель. Их можно объединить в три принципиально отличающиеся друг от друга типа земельных политик.

     1. Земельная политика, проводимая  местными властями в условиях  доминирующей муниципальной собственности на землю и основанная на использовании преимущественно арендных методов регулирования отношений землепользования. Главные субъекты земельных отношений в этом случае – городские муниципалитеты, на которых как на крупнейших владельцах и распорядителях земли лежит основная ответственность за справедливый и эффективный отвод этой земли в городских границах.

     2. Земельная политика, проводимая  в условиях существования достаточно свободного рынка городских земель и основанная на использовании менее жёстких инструментов регулирования отношений землепользования (например, таких, как налоги, цены и т.п.).

     3. Земельная политика, которая может  быть названа «смешанной». Она  основана на согласованном использовании  средств и методов первых двух  подходов.

     Муниципальная земельная политика должна обеспечивать эффективное использование земель через умелое дифференцирование платежей за землепользование, обоснованную систему льгот и дотаций, разумное сочетание общественных интересов и прав собственников земельных участков.

     Для формирования в российских муниципалитетах  эффективной земельной политики необходимо, во-первых, окончательно решить вопрос о разграничении земель поселений, причем подобное разграничение должно быть осуществлено в пользу муниципалитетов. Все земли в границах поселений, за исключением земель под объектами государственной собственности, земельных участков под приватизированными предприятиями, в которых государство сохранило контрольный пакет акций либо «золотую» акцию, и земель, уже переданных в частную собственность, справедливо бы было объявить муниципальной собственностью. Отсутствие ясности в этом вопросе мешает нынешним представителям муниципальной власти строить долгосрочную, учитывающую интересы будущих поколений россиян политику землепользования. Этим объясняется их готовность для текущего «латания дыр» в местном бюджете продать любой участок городской земли, занять жесткую и недальновидную позицию к арендаторам: предлагать в аренду земельные участки на короткие сроки, чтобы по их окончании иметь право изменить с выгодой для себя условия аренды и т.д.

     Второй  стороной проблемы городского землепользования является степень соответствия муниципальных кадров тем требованиям, которые к ним предъявляются в соответствии с их должностью и статусом. Ведь для того, чтобы взять на себя бремя общественных дел (что в переводе с латыни означает «муниципалитет»), нужно обладать довольно высокими нравственными качествами, уметь ставить общественные интересы выше личных.

     В обществе сформировано устойчивое мнение, что земельная реформа в России завершена. Однако нарушение монополии  государственной собственности на землю, введение платности ее использования - обязательные, но лишь первые шаги. Реформа может считаться законченной, когда созданы механизмы, позволяющие ресурсу - земле - с низкими транзакционными издержками перераспределяться между собственниками и пользователями в условиях обеспечения общественного интереса. А здесь сразу возникают вопросы, на которые нужно ответить, прежде чем оценивать полноценность оборота сельскохозяйственных земель. Главный - сформулирован ли общественный интерес в отношении сельскохозяйственных земель? На него можно ответить декларативно, заглядывая в Конституцию Российской Федерации и Земельный Кодекс: земли, в первую очередь, сельскохозяйственные угодья, являются национальным достоянием и подлежат особой охране, цели использования их ограничены, а перевод в другие категории земель - затруднен. На этот вопрос можно ответить, и сверяясь с собственным житейским опытом: на сельскохозяйственной земле растут дома, сельскохозяйственные организации могут легко остаться без земли, которую вчера обрабатывали. В тех местах, где нет спроса на землю ни для сельскохозяйственных целей, ни для иных - она заброшена, не действуют государственные программы поддержки консервации земель. Так что общественный интерес, выражающийся в защите и разумном использовании ценного природного ресурса, того, что дает еду и занятость для сельского населения, не очень проглядывается.

     Во-вторых, для оборота земель нужно, как  минимум, иметь объект оборота. Это - земельный участок. Как сказано  в Земельном Кодексе, границы у него должны быть "определены в соответствии с федеральными законами". Но границы участков сельскохозяйственных земель, которые сформированы до введения в действие современного законодательства, практически, всегда им не соответствуют. Так что объект еще только нужно сформировать. Не будем напоминать, сколько это стоит.

     В-третьих, для сделки с участком нужны документы, подтверждающие права собственности  на него. Большая часть документов выдана до 1998 года. В 1998 году функции по ведению реестров прав на участки переданы от земельных комитетов учреждениям юстиции. Только передача функций не сопровождалась передачей информации о правах. Собственник может, теоретически, на основании старых документов заключить сделку. Регистрация сделки или переход права на участок к другому лицу потребует регистрации ранее возникшего права, а это - непростого сбора целого комплекта документов, которые сопровождали формирование участка 17-19 лет назад. То есть, для совершения сделки, ранее выданных документов недостаточно.

     Влияние на оборот сельскохозяйственных земель Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" сильно преувеличено. Увы. На оборот земель в значительно большей мере влияют законодательные и нормативные акты, которые регулируют землеустройство, постановку на кадастровый учет и регистрацию прав и сделок с землей. А эти акты не учитывают особый состав собственников участка сельскохозяйственных угодий (в стране несколько десятков тысяч участков, каждый из которых находится в собственности сотен граждан), особенностей формирования участков (в состав одного участка как объекта кадастрового учета входят десятки-сотни обособленных на местности полей и участков разных видов угодий). Они ориентированы на городских жителей, у которых в распоряжении есть отделы Роснедвижимости, Росрегисрации, кадастровые палаты, районные администрации, землеустроители, нотариусы. Собственники и пользователи сельскохозяйственных угодий могут находиться от них за сотни километров. Без многократных посещений этих организаций не обходится ни одна сделка с участком. В результате любой этап земельного оборота идет с колоссальными затратами, если идет.

     Резюмируя, можно сказать, что общественный интерес в отношении сельскохозяйственных земель требуется сформулировать и  обеспечить механизм его реализации, нужно также адаптировать существующие механизмы земельного оборота к такому специфическому объекту, как участок сельскохозяйственных угодий, учитывая местоположение, особенности формирования, состав собственников, состояние границ и учета прав. Создавая институты земельного оборота, нужно рассматривать участок сельскохозяйственных земель не просто как объект недвижимости, а как особый объект недвижимости, на котором строится сельскохозяйственная деятельность со всеми своими ее многообразными функциями.