Проблемы управления жилищной сферы города Тюмени

    После принятия в 1957 г. известного Постановления ЦК КПСС о переходе к типовому проектированию и строительству в стране начался строительный бум. Возникали новые города, расширялись действующие, активно сооружались объекты городского хозяйства. Именно на этом этапе возникла новая технология индустриального домостроения, предусматривающая производство строительных деталей и конструкций в заводских условиях и достаточно быстрый монтаж зданий на строительной площадке. Указанная технология и громадный объем привлеченных ресурсов позволили существенно нарастить объемы строительного производства и довести среднюю обеспеченность жильем в городах страны до 10 кв.м. в 1966г. и до 15,5 кв.м. в 1980 г.

    Постоянный  дефицит ресурсов и их крайне неэффективное  использование, отсутствие реальных экономических  взаимоотношений между системой управления, производителями и потребителями в жилищной сфере, низкая квалификация кадров, крайне неэффективное управление, бесхозяйственность, неоправданные потери ресурсов и другие аспекты свидетельствовали о неблагополучном положении в жилищной сфере. Осознавая такую ситуацию, руководство страны предпринимало попытки улучшить положение дел в строительстве и эксплуатации жилья и коммунальных систем. Но все они оказались неудачными, так как затрагивали лишь отдельные элементы хозяйственного механизма в данной сфере, не меняя его по существу.

    В самом начале 90-х годов наступил переходный период в развитии жилищной сферы. Его характерные черты:

• разрушение государственной системы распределения жилья, которая существовала в СССР в течение многих десятилетий;
• существенное повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для предприятий, организаций и населения;
• частичная приватизация государственного (муниципального) жилищного фонда и появления рынка жилья;
• усиление ведомственного монополизма и ослабление функций государственного (городского) контроля в данной сфере;
• изменение организационно-правовых норм предприятий и организаций жилищно-коммунальной сферы.

    Но  проводимые преобразования носили в  основном внешний характер и практически  не затронули существа хозяйственных отношений и не устранили административный характер действующего хозяйственного механизма. В результате жилищные условия значительной части населения и уровень содержания жилищного фонда стали заметно ухудшаться.

    Таким образом, положение к концу ХХ в. в жилищной сфере можно оценить как неудовлетворительное, с явными негативными тенденциями к ухудшению. Сократились объемы жилищного строительства. Существенно возросла стоимость жилищно-коммунальных услуг, а доля оплаты населения в затратах предприятий жилищно-коммунальной сферы оставалось недостаточной. На поддержание жилищно-коммунальной сферы государство расходовало 4% ВВП, т.е. больше, чем на социальную сферу и многие другие сферы жизнедеятельности, но этих средств все равно не хватает по причине их неэффективного использования[11,42].

    Даже  неполный перечень рассмотренных проблем  свидетельствует о наличии глубинных  причин неудовлетворительного положения  в жилищной сфере, а также о  необходимости поиска путей решения  жилищной проблемы. Не вдаваясь глубоко в анализ их появления и обострения в последние годы XX века, отметим, что целесообразно все причины разбить на две группы: объективные и субъективные. К первой группе можно отнести остаточное ресурсообеспечение и недостаточное развитие жилищной сферы в советский период от командно-административной системы к рыночному хозяйству. Из числа субъективных причин отметим сохранившийся административный механизм хозяйствования в муниципальном секторе городов страны, отсутствие реальных механизмов инвестирования в жилищное строительство и реальной реформы жилищной сферы.

    Жилищная  реформа имеет ключевое значение для общего успеха экономической  реформы, снижения инфляции, сокращения дефицита государственного бюджета, стабилизации денежного обращения за счет аккумуляции частных средств на специальных счетах и увеличения собственного жилья, улучшения территориального распределения трудовых ресурсов.

    Главными  задачами нового этапа решения жилищной проблемы являются:

• обеспечение возможности улучшения жилищных условий для семей со скромным и средним достатком путем внедрения в практику долгосрочных жилищных кредитов на приемлемых условиях, предоставление субсидий на строительство и приобретение жилья, оказание помощи в развитии индивидуального жилищного строительства и других мер государственной поддержки граждан, нуждающихся в жилье;
• увеличение объемов и повышение качества жилищного строительства, перестройка производственной базы жилищного строительства на современном техническом уровне; совершенствование системы эксплуатации, ремонта и финансирования жилищно-коммунального хозяйства;
• расширение прав органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в улучшении жилищных условий граждан и проведении жилищной реформы.

    В то же время сегодня очевидно, что главная цель жилищно-коммунальной реформы – повышение качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг осталась не достигнутой. Для большинства населения реформа ассоциируется только с повышением размеров платежей за жилищно-коммунальные услуги. В сегодняшних условиях жилищно-коммунальный комплекс является, по сути, продолжением административного аппарата, а не сферой бизнеса. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    1.2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ

      ЖИЛИЩНОЙ СФЕРОЙ  ГОРОДА 

    Управление  жилищной сферой относится к ведению  субъектов Российской Федерации  и местного самоуправления, а участие  государства заключается в нормативном  регулировании, координации, контроле и обеспечении прав и законных интересов субъектов управления, определении приоритетов в структурной политике, лицензировании, регистрации и пр.

    Являясь объектом управления и регулирования, ЖКХ состоит из комплекса отраслей и видов деятельности, осуществляющих удовлетворение жизненно необходимых  потребностей населения. Каждую его отрасль образуют предприятия, реализующие однородный вид продукции. Отрасли различаются технологией производства или видом деятельности, а для жилищно-коммунальных услуг характерна принадлежность к группе жизнеобеспечения. Особенностью объектов управления является незаменимость подотраслей, местный характер производства и потребления услуг, оказывающий непосредственное влияние на производственную структуру и организацию управления, а особенностью управления является координация пропорционального развития подотраслей, оказывающих услуги, и подотраслей, обеспечивающих их ремонт и содержание. Таким образом, специфика сферы ЖКХ заключается в его многоотраслевой структуре, требующей соответствующей организационно-правовой основы.

    Проведенное исследование позволило сделать вывод, что под жилищно-коммунальным хозяйством следует понимать комплекс взаимосвязанных подотраслей, обеспечивающий содержание, эксплуатацию, ремонт жилищного фонда и инженерной инфраструктуры населенных пунктов, услуги которого имеют местный характер производства и потребления, отличаются незаменимостью, совпадением процесса производства и потребления и предоставляются промышленным предприятиям и населению.

    Очевидно, что ЖКХ находится в состоянии  реформирования. Вместе с тем рост правонарушений, выявленных Государственной жилищной инспекцией Российской Федерации, свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, что говорит о быстро нарастающем кризисе в ЖКХ.

    Современная стратегия реформы ЖКХ установлена в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг., подпрограммах «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса в РФ» и «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры»[8;9]. Намеченные задачи по реформе ЖКХ требуют скоординированных и последовательных действий всех уровней власти по обязательному выполнению мероприятий, предусмотренных каждым этапом подпрограммы.

    Суммируя  вышеизложенное, можно сказать, что, проводя реформу ЖКХ, государство должно играть активную роль в социальной защите населения, модернизации коммунальной инфраструктуры, капитальном ремонте и строительстве жилищного фонда, улучшении качества коммунальных услуг, снижении их себестоимости.

    Цели  и задачи управления ЖКХ находят  отражение в нормативных актах, федеральных целевых программах, Концепции реформы ЖКХ, а также в положениях об органах исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.

    Специфической особенностью программных документов, осуществляющих реформу ЖКХ, является то, что цели их деятельности не получили четкого и последовательного определения и закрепления. Поэтому процесс реформ идет крайне медленными темпами. В силу этого негативные явления не только не ликвидируются, но и продолжают нарастать. Это говорит о том, что цели Концепции реформы ЖКХ были сформулированы недостаточно четко и также не были достигнуты. Именно поэтому они нуждаются в дополнительном теоретическом обосновании. Своего развития в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг. цели также не получили. Новым целям, указанным в этой программе, свойственны все ранее имевшиеся проблемы и недостатки.

    Анализ  положений о структурных подразделениях администраций субъектов Федерации, выполняющих функции ЖКХ, показал, что, так же как и на федеральном  уровне, практически у всех субъектов Федерации в компетенционных актах отсутствуют цели, недостаточно полно и четко определены задачи и функции органов управления, наблюдается подмена этих терминов, имеют место значительные расхождения в формулировках как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

    Также можно отметить, что действующие  положения о региональных органах  исполнительной власти содержат функции  далеко не однозначные по масштабу и значимости работы. В связи с  этим актуален поиск критериев, позволяющих разграничить элементы предмета деятельности, из которых складывается функция. Обычно эти критерии связаны с масштабом деятельности и ее значимостью для объекта. В научной литературе некоторые авторы считают критерием отличия одной функции от другой возможность формулирования понятной цели, имеющей хотя и подчиненное, но сравнительно самостоятельное значение для управленческого объекта.

    В связи с проводящейся административной реформой отмечается, что проблема поиска организационно-правовых форм органов исполнительной власти субъектов Федерации не нашла пока адекватного разрешения ни в законодательстве (как федеральном, так и на уровне субъектов Федерации), ни в научной литературе. Поскольку система органов исполнительной власти субъектов Федерации должна формироваться в соответствии с общими принципами организации органов исполнительной власти, остается актуальной проблема обеспечения единообразного подхода к нормативному регулированию и деятельности региональных органов исполнительной власти.

    Делается вывод о том, что в структуре и функциях органов управления жилищной сферой  на региональном уровне необходима определенная общая система, отражающаяся в общих подходах к построению положений об органах исполнительной власти и четком разграничении их функций.

    Исследование  генезиса организационно-правовых форм органов государственного управления жилищной сферы позволяет сделать  вывод, что объект управления прошел путь постепенного обособления, что  позволило сформироваться отраслевой системе.

    Система управления сферой ЖКХ, сложившаяся в 90-х гг. XX в., в корне отличалась от существовавшей ранее. Управление ЖКХ осуществлялось по принципу разделения управленческих и хозяйственных функций. Жилищный фонд находился в государственной, муниципальной и частной собственности. Управление ЖКХ стало осуществляться органами местного самоуправления. Предприятия сферы ЖКХ стали самостоятельными субъектами рынка. Обслуживание жилого фонда на низовом уровне осуществлялось жилищно-эксплуатационными управлениями, управлениями ЖКХ, жилищно-строительных кооперативов, муниципальными унитарными предприятиями, дирекциями единого заказчика и др. Лучшей организационно-правовой формой управляющих организаций признавалось муниципальное унитарное предприятие.