Органы внутреннего и внешнего контроля в управлении региональными социально-экономическими процессами

   1. Сущность, формы реализации, основные принципы  и черты контроля 

   Контроль  — одна из функций управления1, посредством которой субъект управления собирает и обрабатывает информацию о деятельности управляемого объекта, сопоставляет ее с параметрами, заданными заранее в законах, инструкциях, других нормативных актах, а также в планах или программах, выявляет отклонения, анализирует причины, вызвавшие такие отклонения, оценивает их и принимает решения о корректирующем воздействии. Контролю подлежат все сферы и уровни деятельности людей, где так или иначе затрагиваются интересы общества и государства, хозяйствующих субъектов и социальных институтов, права и обязанности граждан. Регион в этом смысле - не исключение.

   На  поверхности экономической и  социальной жизни общества контроль реализуется в различных формах. К ключевым формам контроля относятся:

   проверка кого-либо или чего-либо, чтобы удостовериться в соответствии чему-либо;

надзор, наблюдение в целях проверки исполнения чего-либо;

  испытание знаний, свойств для выяснения их пригодности к

чему-либо;

  ревизия чего-либо (например, документов), чтобы установить, как и насколько соблюдается утвержденный порядок в чем-то;

  инспектирование каких-либо подведомственных специализированных (включая военных) органов на предмет правильности их действий и инструктажа.

  Нетрудно  заметить, что реализация каждой из этих форм контроля предполагает так  или иначе проверку. По сути, проверка есть основная процедурная составляющая любой формы контроля. Неслучайно одно из определений контроля утверждает - это процесс проверки и сопоставления фактических результатов с заданными параметрами1.

  Очень важно, что контроль в любой его  форме осуществляют через специально созданные для этого структуры, наделенные определенными полномочиями. Полномочия, как правило, имеют типовой  характер и в целом позволяют  субъекту контроля, во-первых, быть допущенным к тому или иному объекту, чтобы  осуществлять (реализовывать) на деле одну из форм контроля; во-вторых, давать подконтрольным объектам управления обязательные для исполнения указания об устранении обнаруженных нарушений и недостатков; в-третьих, применять при необходимости те или иные меры принуждения, вплоть до привлечения физических или юридических лиц к установленной законодательством ответственности.

  Полномочия  даются (делегируются) властью, в том  числе и органами управления. Власть — единственный легитимный источник контроля. В свою очередь, контроль является закономерным и неотъемлемым атрибутом власти. Обычно властные полномочия или компетентность определяются в норативно-правовом акте о конкретном субъекте контроля. Полномочия составляют правовой инструмент, на базе которого осуществляются те или иные формы контроля.

  Иначе говоря, контролирующие органы (структуры) или организации создаются в субъектах хозяйствования или управления исключительно на правовой основе. Это общее условие осуществления контроля. Оно определяет и основные принципы контрольной деятельности. К ним прежде всего относятся перечисленные ниже².

1. Контроль проводится исключительно в пределах и порядке, установленных законом или иным нормативным правовым актом.
2. Законность, объективность и справедливость при осуществлении контрольной деятельности.
3. Осуществление контрольной деятельности на основе равенства всех перед законом.
4. Соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в процессе контроля.
5. Осуществление контрольной деятельности с участием заинтересованных лиц — физических и юридических (формы и порядок их участия определяются соответствующим отраслевым законодательством).
6. Верховенство судебной власти в осуществлении контрольной деятельности (наиболее существенные меры принуждения применяются судом, им же разрешаются споры между субъектами общественных отношений и контролирующими органами).
7. Гласность контрольной деятельности, кроме случаев, требующих сохранения тайны, охраняемой законом.
8. Презумпция невиновности физического и юридического лица, деятельность которого подвергается контролю, до установления виновности в соответствии с законом.

  Известно, что особая роль контроля как функции  управления проявляется в том, что  он обеспечивает надежную обратную связь  между субъектом и объектом управления. Обратная связь в процессе контроля - это данные о полученных результатах. Системы обратной связи позволяют субъекту управления выявить множество непредвиденных проблем и скорректировать свои действия, чтобы избежать отклонения от намеченной цели. Недаром одно из определений контроля гласит: это процесс, при помощи которого руководство организации определяет, правильны ли его решения и не нуждаются ли они в известной корректировке³.

  Одна  из сущностных черт контроля — добровольное соблюдение людьми определенных ограничений, регулирующих поведе_ние. Причины такого отношения различны: оно может быть привычной нравственной нормой, традицией, может вытекать _из преследования каких-то собственных интересов и т. п. Например, М. Вебер, считал, что люди добровольно соблюдают определенные ограничения свободы действий, потому что верят _в легитимность существующей системы власти. Применительно к контролю — в легитимность управляющей системы, субъекта управления. Без добровольного соблюдения ограничений масштаб и интенсивность контроля могут стать невыполнимыми (расширятся до такого состояния, что за самими контролерами нужен будет контроль).

  Отметим еще одну сущностную черту контроля: он-органи- чески неотделим от ответственности. Это две стороны одной мёдЯЛи, которые существуют взаимосвязанно, дополняя и укрепляя друг друга. Властная составляющая контроля действует таким образом, что ответственность человека за социальные и материальные последствия своих действий из сферы чисто нравственной переходит в сферу административную, правовую. Иначе говоря, контроль с системой санкций, внешней принудительной регуляцией ответственности выполняет функцию охраны и защиты от своеволия и злоупотреблений. В этой связи контроль может быть как позитивным явлением социально-экономической жизни, так и негативным. Негативный контроль сводится лишь к обнаружению нарушений, ошибок и к требованию их исправить. Позитивно организованный контроль — это, по сути, система контрольной деятельности, направленная на профилактику возможных отклонений от параметров управленческого решения. 
 
 
 
 
 

2. Органы внутреннего и внешнего контроля в управлении региональными социально-экономическими процессами.

     В регионе на развитие социально-экономических процессов оказывают прямое или опостредственное управленческое воздействие множество различных органов контроля. Сфера их воздействия, организационная структура, компетенция и даже наименование определяются характером (статусом) субъекта управления, поставившего задачу контроля. Прежде всего отметим те органы управления, которые осуществляют внутренний контроль, т.е. контроль субъекта управления за исполнением своих собственных управленческих решений. Органы внутреннегоконтроля часть организационной структуры, например фирмы организации и др., и подчиняются ее руководителю. Такой вид контроля необходим для того, чтобы отслеживать все, что происходит с принятыми данным субъектом управления управленческими решениями.

  Вместе  с тем возникает необходимость  в организации внешнего контроля, который ведется органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также общественными организациями. Наиболее типичными субъектами внешнего контроля являются органы государственного управления федерального или регионального значения. Органы государственного контроля созданы и функционируют исходя из конституционного принципа разделения властей, федеративного устройства Российского государства, а также из законодательно установленной сферы деятельности по контролю и надзору'.

  Систему государственного контроля можно представить  в следующем виде (схема 1).

  Виды  государственного контроля в России

  Таким образом, систему государственного контроля образует семь основных видов. Каждый из них имеет свой статус, свою сферу деятельности. Они отличаются также спецификой проведения контрольных мероприятий и содержанием контрольных функций, объемом полномочий субъектов контроля и средствами воздействия на объекты контроля и др. В организационном плане система государственного контроля имеет вертикальные и горизонтальные структуры (органы). К "ним относятся: а) государственные органы контроля федерального значения и их подразделения, созданные в федеральных округах и субъектах РФ; б) государственные органы контроля регионального значения — комитеты, комиссии, управления и т. п., созданные в аппаратах руководителей исполнительной и представительной власти субъектов РФ.

  Следовательно, государственный контроль — это  контроль, который осуществляется органами власти и направлен на достижение целей государственного строительства и развития. Полномочия государственных контролирующих органов распространяются в адекватном объеме не только на государственные, но и на различного рода негосударственные и частные структуры, а также на социальные институты и общественные формирования.

  Важнейший элемент системы государственного контроля — президентский контроль. Ему присущ стратегический характер действий. Президентскому контролю подлежит деятельность всех министерств и ведомств, их структурных подразделений, органов исполнительной власти субъектов РФ, организаций, их должностных лиц на предмет своевременности и эффективности исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации. Для президентского контроля характерна политическая составляющая. Это достаточно полно выразилось в деятельности института полномочных представителей Президента в федеральных округах по укреплению вертикали исполнительной власти, а также по упорядочению законодательства субъектов РФ в части его согласования и Устранения расхождений с федеральным законодательством.

  Среди субъектов президентского контроля особо выделяются:

а) Контрольное управление Президента Российской Федерации;

б) Военная инспекция (Управление военной инспекции аппарата Совета Безопасности Российской Федерации); в) управления окружные инспекции аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

К субъектам  президентского контроля относятся  структур, иные подразделения Администрации Президента Российской Федерации, которые реализуют контрольную функцию наряду с основной, ради которой они созданы. К субъектам президентского контроля относятся также федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять контрольно- надзорные функции, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации. Среди них - Федеральная служба безопасности, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба исполнения наказания, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная миграционная служба и др. Парламентский контроль осуществляют палаты Федерального Собрания РФ, их рабочие органы. Комитеты и комиссии участвуют, например, в организации и проведении парламентских (депутатских) расследований, в контроле за разработкой, принятием и реализацией федеральных законов и др.

Счетная палата является постоянно действующим  парламентским органом финансового контроля. Региональные контрольно-счетные палаты созданы практически во всех субъектах РФ. Счетная палата контролирует своевременность исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета и внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, анализирует выявленные отклонения от установленных показателей, готовит предложения по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом, проводит финансовую экспертизу проектов законов и нормативных актов, предусматривающих расходы из федерального бюджета.

  Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и их аппараты, на федеральные внебюджетные фонды. На органы местного самоупраштения, предприятия, организации независимо от форм собственности, контрольные полномочия Счетной палаты распространяются, если они получают, используют средства из федерального бюджета или управляют федеральной собственностью, а также если имеют предоставленные органами власти налоговые и иные