Международные усилия по укреплению режима нераспространения оружия массового поражения, сотрудничество в этой области

В 1997 году был разработан Дополнительный протокол к соглашению с МАГАТЭ о гарантиях (INFCIRC/540), который предусматривает при согласии государства значительное расширение возможностей по контролю его ядерной деятельности. Каждые пять лет созывается Конференция по рассмотрению действия ДНЯО. Последняя Конференция 2010 года завершилась консенсусным принятием итогового документа, что бывает далеко не всегда. Этот документ содержит согласованные выводы и рекомендации (так называемый План действий), которые включают практические шаги, нацеленные на укрепление Договора146. ДНЯО изначально был заключен на 25 лет. Это было сделано по настоянию ряда стран (Швеции, Германии, Италии и др.), которые тогда не хотели навсегда отказываться от права обладания ядерным оружием. Кроме того, эти страны не были уверены в фактической действенности ДНЯО и были обеспокоены коммерческой стороной предусмотренной в нем системы гарантий. Через двадцать пять лет после вступления ДНЯО в силу в соответствии с его положениями была созвана Конференция для того, чтобы решить, должен ли До- говор продолжать действовать бессрочно или подлежать продлению на дополнительный определенный период или периоды времени147. Решение о бессрочном продлении Договора далось непросто и стало результатом целого ряда компромиссов между различными группами стран. Более того, ни по одному из остро обсуждавшихся вопросов ядерные государства не пошли на уступки, не взяли на себя каких-либо существенных дополнительных обязательств в области ядерного разоружения. За прошедшие после Конференции годы практически ни одна из поставленных задач в полном объеме не была выполнена. Однако главное достижение Обзорной конференции 1995 года — бессрочное продление ДНЯО — остается в силе.

Зоны, свободные от ядерного оружия Одним из важных направлений противодействия ядерному распространению является создание в мире зон, свободных от ядерного оружия. Суть этой меры состоит в том, что группа соседних государств декларирует запрет на разработку, производство, приобретение или принятие от других стран, хранение, испытание ядерного оружия на своих территориях. Статьей VII ДНЯО напрямую предусматривается право какой- либо группы государств заключать региональные договоры с целью обеспечения полного отстутствия ядерного оружия на их соответствующих территориях. В настоящее время в мире существуют пять зон, свободных от ядерного оружия, созданных на правовой основе соответствующих многосторонних договоров:

– в Латинской Америке (Договор Тлателолко 1967 года)148;

 – в южной части  Тихого океана (Договор Раротонга 1985 года)149; – в Юго-Восточной Азии (Бангкокский договор 1995 года)150; –  в Африке (Договор Пелиндаба 1996 года)151;

 – в Центральной  Азии (Семипалатинский договор 2006 года)152. Договоры о создании зон, свободных от ядерного оружия, в отличие от ДНЯО не только запрещают производство и приобретение ядерного оружия, но и запрещают размещение ядерного оружия, при- надлежащего ядерным державам, на территории зоны, а также транзит при его перевозке на морских и воздушных судах. Наряду с региональными зонами, свободными от ядерного ору- жия, существуют «национальные безъядерные зоны».

 Такие зоны создаются  государством путем принятия  деклараций или внесения соответствующих  положений в свое внутреннее  законодательство. Среди государств  мира, объявивших таким образом о своем безъядерном статусе, можно назвать Австрию, Монголию, Новую Зеландию, Палау, Филиппины. Существует ряд многосторонних договоров, делающих безъядерными определенные части планеты и ближнего космоса. Среди них: – Договор об Антарктиде 1959 года, запрещающий проводить ядерные испытания и хранить радиоактивные отходы в Антарктиде; – Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 года, запрещающий выводить на около- земную орбиту любые объекты с ядерным оружием, устанавливать такое оружие на небесных телах и размещать его в космическом про- странстве155; – Договор о запрещении размещения ядерного оружия на дне и под дном морей и океанов (Договор о морском дне) 1971 года156.

На сегодняшний день совокупная зона, свободная от ядерного оружия, охватывает более половины всей сухопутной территории Земли, а число государств, охваченных ЗСЯО, превышает сотню. В то же время приходится констатировать наличие определенных проблем в функционировании ЗСЯО. Так, большинство договоров содержат положения (например, по транзиту), которые ставят под сомнение эффективность соблюдения безъядерного статуса зоны, другие противоречат международному праву о свободе судоходства в открытом море. В ряде случаев имеются оговорки и отсутствуют необходимые ратификации ядерных государств, соответствующих протоколов к этим договорам. 4.2.3. Запрещение ядерных испытаний Важным элементом режима нераспространения является запрещение ядерных испытаний. Со времени появления первых образцов ядерного оружия ядерные испытания становятся неотъемлемым и важнейшим этапом процесса создания ядерного оружия. Необходимость их проведения диктовалась потребностью прямого подтверждения того, что ядерное оружие надежно реализует свои «оружейные» поражающие качества. Сложность конструкции ядерных боезарядов, многоступенчатость, разнообразие и быстрота протекающих в них процессов, их взаимное влияние друг на друга не позволяли обойтись для этой цели только компьютерным и лабораторным моделированием. Промежуточные этапы новой разработки могли опираться на испытания малой мощности, где реализуется лишь часть процессов, однако окончательным подтверждением, как правило, должно было являться полномасштабное ядерное испытание. Ядерные испытательные взрывы потребовались и для других целей, например подтверждения безопасности нового ядерного боеприпаса в аварийной ситуации. В принципе без проведения ядерных испытаний имеются определенные незначительные возможности по совершенствованию ядерного оружия, но без испытаний невозможно проводить разработку новых, более совершенных видов ядерного оружия и быть уверенным в их надежности, в особенности для стран – «новичков» ядерного клуба. В этой связи запрещение ядерных испытаний представляло собой эффективную меру ядерного нераспространения. Не случайно в преамбуле ДНЯО воспроизведено положение, подчеркивающее решимость государств-участников добиваться всеобъемлющего запрета на ядерные испытания. Многосторонний международно-правовой режим ограничения ядерных испытаний базируется на Договоре о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 года158. 183 государства подписали этот Договор, а 157 — ратифицировали. Изначально идея Договора была впервые предложена в 1954 году, и потребовалось более 40 лет для его принятия. ДВЗЯИ является продолжением частичного запрета ядерных испытаний, принятого в 1963 году, — многостороннего Договора о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой (Договор разрешал лишь подземные ядерные испытания с предотвращением радиоактивного загрязнения)159. В соответствии с ДВЗЯИ каждое государство-участник обязуется не производить любой испытательный взрыв ядерного оружия и любой другой ядерный взрыв, а также запретить и предотвращать любой такой ядерный взрыв в любом месте, находящемся под его юрисдикцией или контролем. Каждое государство-участник обязуется также воздерживаться от побуждения, поощрения или какого-либо участия в проведении любого ядерного взрыва160. В целях обеспечения соблюдения Договора создается система контроля, состоящая из Международной системы мониторинга, ре- жима консультаций и разъяснений, режима инспекций на месте и мер укрепления доверия. Международная система мониторинга должна включать 50 основных и 120 вспомогательных сейсмических станций, 60 инфразвуковых, 80 радионуклидных и 11 гидроакустических лабораторий. До вступления Договора в силу обеспечение технической, научно- методической и организационной готовности к его осуществлению возложено на Подготовительную комиссию Организации по ДВЗЯИ. 4.2.4. Режимы контроля ядерного экспорта Меры по обеспечению контроля за передачами ядерных материалов и технологий, а также товаров «двойного» назначения, которые могут использоваться для создания ядерного оружия, осуществляют- ся многосторонними режимами экспортного контроля — Комитетом Цангера и Группой ядерных поставщиков. Целью этих механизмов является предотвращение распространения ядерного оружия посредством реализации каждым из государств- участников на национальном уровне контроля за экспортом ядерных и имеющих отношение к ядерной деятельности материалов, а также материалов, оборудования, программного обеспечения и технологий «двойного применения», одновременно не препятствуя международному сотрудничеству в области мирного использования атомной энергии. Создание международной системы экспортного контроля в ядер- ной сфере было обусловлено положениями ДНЯО. В соответствии с пунктом 2 статьи III ДНЯО каждое из государств – участников Договора обязуется не предоставлять исходного или специально- го расщепляющегося материала или оборудования или материала, специально предназначенного или подготовленного для обработки, использования или производства специального расщепляющегося материала, любому государству, не обладающему ядерным оружием, для мирных целей, если на этот исходный или специальный расщепляющий материал не распространяются гарантии МАГАТЭ. Исходя из этих положений ДНЯО совместными усилиями ряда стран в 1971 году был создан Комитет Цангера (назван по имени его первого председателя). В настоящее время он объединяет 35 государств. Комитетом разработаны два меморандума. Меморандум «А» касается экспорта исходного и специального расщепляющегося материала. Меморандум «В» касается экспорта оборудования и при- меняемого в атомной промышленности неядерного материала. Эти документы официально распространены МАГАТЭ и впоследствии неоднократно обновлялись. Экспорт в какое-либо государство осуществляется при условии распространения на него гарантий МАГАТЭ. В целях контроля над ядерными поставками происходит ежегодный обмен информацией среди членов Комитета о фактическом экспорте или выдаче лицензий. С точки зрения эффективности экспортного контроля рекомендации Комитета Цангера имели слабые места. Эти рекомендации были привязаны к ДНЯО. Но, например, Франция, один из крупнейших ядерных экспортеров, в те годы не являлась участницей ДНЯО. Вместе с тем она поставила реактор Ираку и передала технологию переработки отработанного ядерного топлива Пакистану и Южной Корее. Гарантии Комитета требовались только для поставок оборудования, которое было специально сконструировано для ядерной деятельности, в то время как экспорт товаров двойного использования осуществлялся без гарантий164. Список Комитета Цангера не включал такие технологии, критические с точки зрения ядерного нераспространения, как установки по производству тяжелой воды, обогащению урана и переработке отработанного ядерного топлива. Страны – поставщики ядерных технологий пришли к выводу о необходимости выработать новые международные нормы ядерного экс- порта. Кроме того, нужен был институт, напрямую не привязанный к ДНЯО, что дало бы возможность странам, не присоединившимся к ДНЯО, участвовать в многостороннем режиме контроля над ядер- ным экспортом165. Такой институт — Группа ядерных поставщиков — был создан в 1974 году. Сегодня в ГЯП, объединяющую основных экспортеров ядерных технологий и материала, входят 46 стран мира. Примечательно, что формально Группа не входит в структуру, обеспечивающую выполнение ДНЯО.

Основополагающими документами ГЯП являются Руководящие принципы ядерного экспорта166, а также два контрольных списка (перечня) товаров, технологий и оборудования. Периодически в эти списки вносятся изменения, отражающие развитие науки и технологии. Первый список («Исходный список») включает ядерные материалы, ядерные реакторы и оборудование, неядерные материалы для переработки, обогащения и конверсии ядерных материалов, а также для изготовления топлива и производства тяжелой воды, связанную с этими материалами и оборудованием технологию. Второй список (Список «товаров двойного использования») включает предметы и технологии двойного использования, которые могут значительно содействовать не поставленной под гарантии деятельности в ядерной области, однако иметь также и неядерное применение. Этот список был впервые согласован в 1992 году. Тем самым был признан факт существования класса технологий и материалов, которые являются особенно чувствительными, так как могут непосредственно привести к созданию материала, используемого в оружии. Руководящими принципами ядерного экспорта в неядерные государства являются следующие:

– наличие официальных правительственных заверений со стороны получателя, ясно исключающих использование получаемых изделий для создания ядерных взрывных устройств;

– обеспечение предметов экспорта мерами физической защиты для предотвращения их хищения, использования не по назначению и т. п.;

– реэкспорт возможен при наличии заверений со стороны получателя, что получатель реэкспорта предоставит те же заверения, какие поставщик требует при первоначальной поставке, дополнительно также требуется согласие поставщика для любого такого реэкспорта;

– осуществление ядерного экспорта только при условии постановки всей ядерной деятельности государства под гарантии МАГАТЭ. Комитет Цангера и Группа ядерных поставщиков, решая, по сути, одну и ту же задачу, успешно функционируют, дополняя друг друга в совершенствовании принципов контроля над ядерным экспортом. Однако обсуждается вопрос и о целесообразности иметь одновременно оба этих контролирующих органа. Некоторые страны считают, что проводимая в рамках этих органов работа практически не различается.

Физическая защита ядерных материалов В отдельную группу можно выделить ряд международных договоренностей и инициатив, направленных на защиту ядерных материалов от попадания их к негосударственным субъектам. Такие инициативы стали особенно актуальными в последнее десятилетие в связи с угрозами попадания ядерных материалов, оружия и технологий в руки террористических организаций. Ведь террористические акты с использованием ядерных материалов, радиоактивных веществ и против ядерных объектов могут привести к катастрофическим последствиям для международного сообщества. Отметим некоторые основ- ные из этих договоренностей. Конвенция о физической защите ядерного материала. Конвенция вступила в силу 8 февраля 1987 года167. В настоящее время ее участниками являются 116 государств. В 2005 году были приняты поправки к Конвенции, существенно расширяющие сферу ее действия168. Под действие Конвенции подпадают хранение, использование и перевозка ядерных материалов внутри стран-участниц, меры по за- щите ядерных материалов и ядерных установок от их использования не по назначению. Резолюция Совета Безопасности ООН 1540. Резолюция 1540 СБ ООН от 28 апреля 2004 года (принята при соавторстве Рос- сии) — юридически обязывающее решение Совета Безопасности по нераспространению. Резолюция принята на основании положений главы VII Устава ООН, что делает ее обязательной для выполнения всеми государствами ООН и разрешает применение всех необходимых средств для обеспечения соблюдения ее требований.

Основная цель резолюции — создать на национальном уровне эффективные барьеры, предотвращающие попадание ОМУ и средств его доставки в руки негосударственных субъектов, в особенности террористов, обеспечив скоординированное противодействие «черным рынкам» ОМУ-материалов. Она содержит перечень комплексных мер, которые должны быть осуществлены всеми государствами – членами ООН по укреплению своей законодательной базы и правоприменительной практики в целях эффективного противодействия распространения ОМУ и средств его доставки169. Резолюция, в частности, требует от государств170: – воздерживаться от предоставления в любой форме поддержки негосударственным субъектам в разработке, приобретении, производстве, передаче ОМУ и средств его доставки, ввести на национальном уровне запрет на осуществление такой деятельности негосударственными субъектами, в том числе в форме оказания содействия; – обеспечить на национальном уровне осуществление эффективных мер учета, физической защиты и сохранности предметов, имеющих отношение к ОМУ и средствам доставки, при их производстве, использовании, хранении или транспортировке, а также пограничного контроля и правоприменительных мер в целях выявления, пре- сечения, предотвращения и противодействия незаконному обороту и посредничеству в отношении таких предметов; – обеспечить контроль на национальном уровне над экспортом, реэкспортом, трансграничным перемещением таких средств, за предоставлением средств и услуг, относящихся к такому экспорту и трансграничному перемещению, а также за их конечным использованием. Резолюция также нацеливает на координацию усилий в сфере предотвращения незаконного оборота ОМУ и средств доставки на региональном и международном уровнях, включая предоставление содействия нуждающимся государствам со стороны тех стран, которые располагают соответствующими возможностями. Осуществление этих мер, как это отражено в документе, не должно препятствовать научно-техническому сотрудничеству в мирных целях. В целях реализации резолюции создан вспомогательный орган СБ ООН — Комитет 1540. Инициатива по безопасности в борьбе с распространением ОМУ (ИБОР). Объявлена Президентом США Дж. Бушем- мл. 31 мая 2003 года. Ее суть — создание механизма для выявления и пресечения незаконных международных перевозок ОМУ, средств до- ставки и связанных с ними материалов. ИБОР не имеет структурно- организационного оформления. Основополагающими документами ИБОР являются «Заявление о принципах перехвата», принятое в Париже в сентябре 2003 года171, и дополняющие его решения Лондонской (октябрь 2003 года) и Краковской (май–июнь 2004 года) встреч. В них определены меры по перехвату незаконных поставок ОМУ, средств его доставки и относящихся к ним материалов. Заявлено, что деятельность ИБОР осуществляется в соответствии с нормами международного права и национальным законодательством стран- участниц. ИБОР открыта для всех стран. Для присоединения достаточно публичного признания «Заявления о принципах перехвата» и про- явления готовности вносить практический вклад в его реализацию. Всего о поддержке целей и принципов Инициативы заявили более 90 государств. В рамках ИБОР принят Модельный (типовой) национальный план мероприятий, служащий ориентиром для разработки отдельными странами собственных организационных и иных мер на случай осуществления действий, предусмотренных ИБОР172. Международная конвенция по борьбе с актами ядерного терроризма. Принята резолюцией 59/290 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 апреля 2005 года173. Открыта для подписания 14 сентября 2005 года. Конвенция разработана на основе проекта, внесенного Россией еще в 1997 году. Конвенция нацелена на пресечение терактов с использованием ядерных устройств. Согласно Конвенции преступлением является незаконное и умышленное владение радиоактивным материалом или устройством с намерением причинить смерть или серьезные увечья, нанести существенный ущерб собственности или окружающей среде, а также вынудить физическое или юридическое лицо, международную организацию или государство совершить какое-либо действие или воздержаться от него174. Глобальная инициатива по борьбе с актами ядерного терроризма. Провозглашена 15 июля 2006 года в Санкт-Петербурге президентами России и США175. В Инициативе, которая сегодня при- обретает глобальное измерение, на сегодняшний день участвуют 82 государства, включая все государства «ядерной пятерки», а также Индию, Пакистан и Израиль. Кроме того, к общей работе в качестве наблюдателей подключились 4 организации: МАГАТЭ, ЕС, Интерпол, Управление ООН по наркотикам и преступности. Основные направления, по которым реализуется Инициатива: – обеспечение неотвратимости наказания террористов и укрепление в этих целях соответствующих законодательств; – совершенствование систем учета, контроля и физзащиты ядерных материалов и объектов, а также возможностей по обнаружению и предотвращению незаконного оборота таких материалов; – развитие сотрудничества в разработке технических средств для противодействия ядерному терроризму и в случае необходимости для реагирования и ликвидации последствий актов ядерного терроризма. Основополагающие документы Инициативы — Заявление о принципах и Положения по реализации и оценке.

В рамках Инициативы ведется практическая работа по созданию основы глобальной контртеррористической инфраструктуры в ядерной области. Инициатива открыта для присоединения всех государств, которые разделяют ее общие цели и привержены борьбе с ядерным терроризмом. План МАГАТЭ по защите от ядерного терроризма. План реализуется с 2002 года и предусматривает конкретные меры по таким направлениям, как усиление национальных систем физической за- щиты, учет и контроль ядерных материалов, противодействие незаконному обороту ядерных материалов. Одним из направлений в рамках этого Плана является реализация Программы по формированию и ведению базы данных по незаконному обороту ядерных материалов. База данных, имеющая конфиденциальный характер, содержит информацию о случаях незаконного оборота ядерных материалов и радиоактивных веществ. Программа осуществляется с 1996 года, в ней в настоящее время участвуют 82 страны177. 4.2.6. Внутреннее законодательство стран – участниц ДНЯО Неотъемлемой частью режима ядерного нераспространения является также связанное с ним внутреннее законодательство каждой страны-участницы. Для государств-членов, располагающих высокоразвитой ядерной промышленностью, первостепенное значение имеют законодательство, касающееся учета и контроля над расщепляющимися ядерными материалами и ЯВУ, и законодательство, которое регламентирует систему экспортного контроля, препятствующего нелегальному и контрабандному вывозу за рубеж подпадающих под запрет материалов, технологий и информации, которые могли бы быть использованы при создании ядерного оружия, а также государственная система физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов. Важность совершенствования национальных законодательств очевидна. Эта мысль неоднократно звучала и на Обзорной конференции 2010 года по ДНЯО. В частности, ядерная «пятерка» в своем совместном Заявлении призвала «все государства принять все необходимые меры на национальном уровне в соответствии с политикой их государственных органов власти и законодательством и в соответствии с международным правом для предотвращения финансирования распространения и поставок ядерных материалов, укрепления экспортного контроля, надежного хранения чувствительных материалов и контроля за неосязаемыми передачами технологий»178. О необходимости разработки эффективной системы контроля за обращением ОМУ-материалов, в том числе ядерных, недвусмысленно прописано в резолюции СБ ООН 1540. Причем Комитет 1540 скрупулезно оценивает ситуацию во всех странах, регулярно информируя государства ООН о прогрессе в деле укрепления «страховочной сетки» нераспространения. 4.3. Современные проблемы международно-правового режима ядерного нераспространения Поиск возможных путей укрепления режима ядерного нераспространения требует анализа сложного комплекса проблем и значительного числа факторов, оказывающих прямое воздействие на этот режим. В наиболее концентрированном виде проблемы режима ядерного нераспространения проявляются на проводящихся каждые пять лет конференциях по рассмотрению действия ДНЯО. Последняя такая конференция состоялась в 2010 году, где был принят компромиссный План действий, нацеленный на повышение эффективности реализации всех составляющих Договора: разоружение, нераспространение и мирное использование ядерной энергии.