Маркетинг муниципальных услуг на примере жилищно-коммунального хозяйства

      В настоящее время, основной идеей  экономической модели реформы жилищно-коммунального  хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми, в настоящее время, на дотирование сектора, от коммунальных предприятий непосредственно к гражданам – субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств⁴.

      Реформа в сфере ЖКХ должна включать в  себя совокупность взаимосвязанных  и последовательных мер, основными  из которых следует считать:

1. совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в ЖКХ, обеспечивающее максимальную экономию ресурсов, оперативность управления, адресность предоставления услуг, ответственность производителей и потребителей за качество и рациональное использование услуг в системе ЖКХ;
2. создание системы нормативов потребления услуг ЖКХ с учетом природно-климатических и географических условий, различий в уровне жизни различных социальных слоев и групп населения, обеспечивающих соблюдение производственной и технологической дисциплины, а также дисциплины в сфере потребления услуг ЖКХ;
3. совершенствование системы социальной защиты населения, упорядочение системы льгот и субсидий, усиление адресной направленности предусмотренных на эти цели бюджетных средств;
4. переход на договорные отношения в отрасли, развитие конкурентной среды, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, поставки материалов, оборудования и проектно-строительные работы;
5. совершенствование финансовой политики местных органов исполнительной власти, усиление контроля за распределением финансовых ресурсов по отдельным статьям бюджетных затрат; соблюдение строгого режима экономии и концентрацию финансовых ресурсов для финансирования самых эффективных проектов; уточнение перечня и регулирование деятельности естественных монополий в сфере ЖКХ через усиление контроля за динамикой себестоимости услуг, ценами и тарифами;

      В соответствии с Жилищным Кодексом (ЖК) жильцы должны выбрать одну из трех форм управления общим имуществом и  придомовой территорией:

1. непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;
2. управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;
3. управление управляющей организацией⁵.

      Рассмотрим  каждый из указанных выше способов.

      1.Непосредственное  управление многоквартирным домом самими собственниками.

      Непосредственное  управление многоквартирным домом осуществляется собственниками помещений на основании ст. 164 ЖК РФ.

      Если  собственники помещений в многоквартирном  доме выберут данный способ управления многоквартирным домом, то им придется самостоятельно заключать договоры с ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями.

      В соответствии с ЖК РФ⁶ от имени собственников помещений в таком доме в отношениях с третьими лицами вправе действовать один из собственников помещений или иное лицо, имеющее полномочие, удостоверенное доверенностью, выданной ему в письменной форме всеми или большинством собственников помещений. То есть жильцам-собственникам фактически предлагается выбрать из своего числа либо привлечь со стороны лицо, которое на основании их поручения будет осуществлять взаимодействие со всеми необходимыми организациями и службами.

      Плюсы и минусы непосредственного управления жилым многоквартирным домом собственниками помещений:

      Плюс  – собственник помещения не несет расходов на содержание управляющей компании и не платит членские взносы в ТСЖ. Все отношения с ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями проходят с согласия собственника помещения;

      Минус – собственник помещения самостоятельно заключает все договоры с обслуживающими и ресурсоснабжающими организациями, что приводит к дополнительным затратам времени и сил⁷.

      Подробно  данная процедура описана в ст. 164 ЖК РФ⁸. Договоры оказания услуг по содержанию и выполнению работ по ремонту общего имущества с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности, собственники помещений в таком доме заключают на основании решений общего собрания указанных собственников. При этом все или большинство собственников помещений выступают в качестве одной стороны заключаемых договоров. Договоры холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения, отопления заключаются каждым собственником помещения, осуществляющим непосредственное управление многоквартирным домом, от своего имени. Естественно, что при подобной организации содержания дома процедура заключения договоров со снабжающими и обслуживающими организациями становится весьма и весьма затруднительной, так как фактически каждая квартира должна получать коммунальные услуги на основании отдельного договора.

      Регулированию договоров подобного типа посвящен целый раздел в Гражданском Кодексе (ГК) РФ⁹. Однако обеспечить контроль конкретного потребителя на уровне отдельной квартиры в доме очень сложно. О необходимости контроля потребления различного рода теплоносителей отмечено в ГК РФ¹⁰. Требования о наличии приборов учета потребляемой тепловой энергии напрямую закреплены в различных правилах отпуска данной энергии гражданам. При отсутствии технической возможности контроля фактически потребленного абонентом количества тепла и воды ни одна теплоснабжающая организация не станет заключать с жильцами договора на отпуск им воды и тепла. Кроме того, заключение целого «веера» договоров с мелкими потребителями-собственниками имеет множество технических сложностей, преодолеть которые на практике не так-то просто.

      Правда, законодатель предусмотрел возможность  заключения подобных договоров с использованием представителя. Фактически ЖК РФ отсылает к договору поручения, правовое регулирование которого предусмотрено ст. 971 ГК РФ¹¹. Данный тип посреднического договора предусматривает, что одна сторона обязуется совершить от имени и за счет другой стороны (в данном случае жильцы) определенные юридические действия. Права и обязанности по сделке, совершенной поверенным, возникают непосредственно у доверителя.

      В связи с вышеизложенным возникает  вопрос: если жильцы нескольких домов одновременно избрали одного ответственного товарища, которому были выданы соответствующие доверенности и было поручено организовать функционирование подобной цепочки договоров со всеми заинтересованными лицами, становится ли для него подобная деятельность в контексте ст. 23 ГК РФ предпринимательской¹²? Вероятно, если он на постоянной основе извлекает из нее доход, то да. И ему предстоит соответствующим образом зарегистрироваться как индивидуальному предпринимателю, встать на налоговый учет, сдавать отчетность и платить налоги. Иначе возможны весьма негативные последствия, вплоть до применения ответственность за незаконное предпринимательство.

      2. Управление многоквартирным домом ТСЖ.

        Общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме проводится в соответствии с ЖК РФ¹³. На общем собрании собственников жилых помещений согласно п. 4 ст. 44 ЖК РФ принимается решение о создании ТСЖ. Создание и государственная регистрация ТСЖ осуществляется на основании ст. 136 ЖК РФ. Высшим органом управления ТСЖ в соответствии с п. 1 ст. 145 ЖК РФ является общее собрание членов ТСЖ. Членами ТСЖ признаются пожелавшие вступить в него собственники помещений многоквартирного дома. Общее собрание членов ТСЖ правомочно принимать решения по вопросам, определенным п. 2 ст. 145 ЖК РФ.

      Руководство деятельностью ТСЖ осуществляет Правление товарищества. Правление товарищества выбирается из членов ТСЖ на срок, не превышающий двух лет (ст. 147 ЖК РФ)¹⁴.

      ТСЖ является юридическим лицом, поэтому  при заключении договоров выступает не как посредник между собственниками жилых помещений и третьими лицами, а как самостоятельная организация. Правление ТСЖ может избрать два варианта обслуживания многоквартирного дома:

1) Заключать  договоры непосредственно с ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями;

2)   Строить свои отношения с ресурсоснабжающими  и обслуживающими организациями через выбранную управляющую компанию;

      3. Управление многоквартирным домом управляющей организацией.

      В соответствии с п. 1 ст. 162 ЖК РФ¹⁵ при выборе управляющей организации общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме с каждым собственником помещения в таком доме заключается договор управления на условиях, указанных в решении данного общего собрания.

      Договор управления многоквартирным домом  заключается на срок не менее чем один год и не более чем пять лет, а если управляющая организация выбрана по результатам открытого конкурса — на срок не менее одного года и не более трех лет (п. 5 ст. 162 ЖК РФ)¹⁶.

      Договор собственника помещения с управляющей  организацией обязательно должен содержать условия, указанные в п. 3 ст. 162 ЖК РФ.

      Если  в течение года собственниками жилых помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления многоквартирным домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано, то орган местного самоуправления проводит открытый конкурс по выбору управляющей организации¹⁷. Открытый конкурс проводится также в случае, если до окончания срока действия договора управления многоквартирным домом, заключенного по результатам открытого конкурса, не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано.

      Значит, при работе по данной схеме собственники жилых помещений или товарищество собственников жилья и снабжающие организации устанавливают отношения через посредника, который берет на себя обеспечение функционирования процесса управления многоквартирным домом.

      В ст. 161 ЖК говорится о способе управления с помощью управляющей организации, не указывая при этом каких-либо подробностей относительно того, кем она является и как функционирует. Однако в ст. 162 ЖК РФ приведены требования к договору управления. Из п. 1 данной статьи следует, что подобного рода договор заключается между жильцами — собственниками квартир в доме и посреднической организацией, предметом деятельности которой является выполнение обязанности управляющей организации. Данная организация в течение согласованного срока за плату обязуется оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществлять иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность. То есть при буквальном анализе законодательства обнаруживается, что фактически посредником между собственниками (в случае, если они избрали путь непосредственного управления) и организациями, оказывающими коммунальные услуги, можно рассматривать управляющую организацию¹⁸.

      К сожалению, ЖК РФ не квалифицирует данный договор с точки зрения гражданского законодательства. Каким должен быть данный договор, посредническим или договором оказания услуг, — однозначного ответа нет. С одной стороны, управляющая организация может выступать исключительно в качестве посредника между жильцами и теми организациями, которые осуществляют поставку тепла, воды, электричества, газа и техническое обслуживание, действуя, например, на основании агентского договора. С другой стороны, она вполне может покупать указанные услуги и перепродавать их жильцам от своего имени. Кроме того, необходимо обратить внимание на следующий текст из п. 3 ст. 162 ЖК РФ: «Состав общего имущества многоквартирного дома, в отношении которого будет осуществляться управление».

      Таким образом, под управлением можно  понимать не только поддержание надлежащих условий проживания собственников квартир в многоквартирном доме, но и распоряжение общим имуществом, входящим в состав такого дома. То есть управляющей организации могут быть переданы права по распоряжению подобным имуществом. Какого рода правоотношения при этом возникают — Жилищный кодекс Российской Федерации ответа не дает. Ведь природа подобного распоряжения сильно отличается от сути правоотношений, возникающих, когда имуществом управляет непосредственно ТСЖ, т.е. организация, изначально создающаяся жильцами, в управлении которой они также играют не последнюю роль¹⁹.