Иное понимание  исторических корней и формирования бюрократии наблюдается в концепции  М.Вебера. М. Вебер разработал концепцию  рациональной бюрократии как основы современного типа организации, пришедший  на смену ее патриархальному (патримониальному) типу.

«Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации как переход от феодальных отношений к капиталистическим. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное - во всем господствовал произвол, личное усмотрение решающего вопрос со своими непременными спутниками - взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону» [8, 17].

Первое десятилетие  ХХ века характеризовалось широким  распространением в капиталистической  экономике картелей и трестов, а  в рамках отдельного предприятия - увеличением численности управленческого и технического персонала. В этот период происходит также расширение сферы деятельности государства и возникновение массовых политических партий. Эти процессы, означавшие распространение бюрократического управления, особенно далеко зашли в Германии, где уже существовала наиболее развитая в Европе государственная бюрократия. Вывод, сделанный Вебером, заключался в том, что этот процесс бюрократизации не являлся уникальным для Германии, но представлял собой универсальный признак современного общества, связанный с расширением административных задач в современном государстве и на капиталистическом предприятии. В силу своей необходимости развитие бюрократического управления становилось все более необратимым и неизбежным. Как писал Вебер, было бы просто иллюзией «представить на минуту, что управление в какой-либо сфере может осуществляться каким-то иным путем, кроме как посредством чиновников, работающих в канцеляриях... Выбор существует только между бюрократизацией и дилетантизмом в сфере управления» [5].

Развитие  бюрократии, согласно Веберу, было неразрывно связано с развитием государства  и капиталистической экономики, административные потребности которых  не могли удовлетворяться традиционными  средствами. Этот процесс был также  тесно связан с другим типично  современным процессом - распространением демократизации в смысле уравнивания  традиционных статусных различий. Такое  уравнивание было лишь относительным, поскольку для бюрократической  карьеры требовалось определенное образование. Но движение в сторону  демократизации означало, что управление не могло больше оставаться привилегией  традиционных социальных групп. А расширение гражданских прав, в свою очередь, требовало одинакового отношения  со стороны административных органов  ко всем лицам [5].

Источник  дальнейшего развития бюрократии, пронизывающей  все сферы общественной деятельности, М. Вебер видит в процессах  концентрации (социальной, политической, экономической и др.), которые  сопровождаются отчуждением непосредственного  исполнителя («производителя») от средств производства. Это приводит к необходимости в посреднике, обеспечивающем восстановление этой связи. То есть, корни бюрократии по мнению М. Вебера более глубокие  и лежат не столько в плоскости экономических отношений и вопросов собственности, а исходят из онтологической потребности человека в социальной структурированности и организации для обеспечения своей повседневной безопасности. Поэтому М. Вебер считает, что бюрократия не является «надстройкой» над «отношениями эксплуатации и частной собственности» [4, 177]. Он видит глубокую внутреннюю связь процессов бюрократизации, огосударствления собственности и потребности в социальной организации общества вообще.

При рассмотрении социально-экономического портрета бюрократии особый интерес представляет также  понимание ее с позиции теории управления. В начале XX века В. Вильсон  заявил о необходимости разграничения  государственной деятельности на политическую и административную. «Управление (administration) лежит вне собственно политической сферы, - писал он. - Административные вопросы не являются политическими вопросами» [12, 78].

Признание государственного управления в качестве самостоятельного вида деятельности, требующего особых знаний и навыков, означало, что для  его осуществления необходимы профессионалы. Бюрократия обретала статус значимой группы не только для государства, но и для общества, ибо ее сфера  компетенции включала уже и управление общественными делами.

2. Типология  бюрократии

2.1 Взгляд  на бюрократию и типология  М. Вебера

Для Вебера бюрократия означала не форму правления, а систему  администрации, осуществляемой на постоянной основе специально подготовленными  профессионалами в соответствии с предписанными правилами. Вебер  указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических  государствах, как Пруссия, становился все более преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе: на промышленных предприятиях, в профсоюзах, в политических партиях и т.д. Это очень широкое понятие бюрократии как профессионального управления заключает в себе двойной контраст: во-первых, между управлением и выработкой политического курса, являющейся прерогативой той ассоциации, которая использует бюрократию и которой последняя подчинена в правовом отношении; во-вторых, между современными методами управления и традиционными, которые не являлись специализированными. Это понятие относится к социологии организаций, задачей которой выступает изучение наиболее общих характеристик и типов организаций в современном обществе [5 ].

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:

1. компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;
2. иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
3. вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, отдание приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;
4. все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентны не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом [8, 17].

В соответствии со своим подходом, Макс Вебер различает два типа бюрократии: традиционную «патримониальную», которой свойственно иррациональное начало, и современную рациональную. Первый тип зародился и развивался, проникая постепенно во все сферы общественной жизни, вместе с зарождением и развитием государственной машины. Он охватывал прежде всего область государственного управления и поддержания общественного порядка. Среди традиционной бюрократии М. Вебер вычленяет «бюрократию древнекитайских мандаринов» и древнеегипетских, позднеримских, а также византийских чиновников. Древнекитайский мандарин отличался от чиновника «египетского, позднеримского и византийского типа» тем, что он вообще не был специалистом управления, а скорее «литературно-гуманитарно образованным джентльменом» [4, 178]. Рациональная бюрократия сформировалась в эпоху Нового времени, первоначально охватывая сферу частнохозяйственной деятельности и прежде всего сферу внутрихозяйственного управления наиболее крупных предприятий. Постепенно влияние рациональной модели бюрократии распространилось и на другие сферы общественной жизни, постепенно вытесняя патримониальную. Но тем не менее, общегосударственная бюрократия, приобретая черты рациональности, четко отделялась М. Вебером от бюрократии частнохозяйственной, т.к. существовал принцип невмешательства государства в частнохозяйственную область и разграничение экономической и государственно-политической деятельности. Современный М. Веберу бюрократ отличается по его мнению от патримониального бюрократа второго типа гораздо большей «рациональной предметной специализированностью и вышколенностью», т.к. произошло вливание рационального начала частнохозяйственной бюрократии.

Оценивая  модель М. Вебера, А.В. Оболонский пишет: «Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и вел анализ на уровне так называемых «идеальных типов» (кстати, тоже веберовское понятие), выделяя инвариантные, т.е. неизменные, устойчивые и главные признаки бюрократии. Впрочем, ведущую ее доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация - наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей» [8, 19].

2.2 Модель  бюрократии К. Маркса и типология  представителей марксистского подхода.

Следующей распространенной моделью является рассмотренная  уже модель К. Маркса. Бюрократия в  его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень марксовых пунктов критики бюрократии выглядит весьма впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, т.е. «присвоение государства» чиновничеством; и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума; и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии; и корпоративность, своекорыстие этой иерархии; и карьеризм как образ ее жизни; и ее притязания на монопольную компетентность; и формализм...

Наиболее  интегральной характеристикой марксова видения бюрократии является распространение на нее его знаменитой категории отчуждения.

В целом же бюрократия, по мнению Маркса есть организм-паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов [7 ].

«Что и говорить, заключает А.В. Оболонский, критике Маркса, несмотря на то, что она опиралась на анализ весьма ограниченного материала (главным образом - деятельности прусской бюрократии первой половины Х1Х века), не откажешь в глубине и большой обобщающей силе. Негативные черты бюрократии он обозначил точно. Его суждения (правда, в очень разной степени) применимы и к большинству современных бюрократий.

Все же представляется, что марксов взгляд на проблему содержит принципиальный дефект. Это - его идеологизированная односторонность, ограниченность. Как последовательный антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего хорошего и в современной ему форме государственного управления. Но если принять такого рода критику за полный анализ, то остается непонятным, каким образом и почему современные бюрократические государственные аппараты в разных странах не только не «рушатся под тяжестью собственных преступлений», но и достаточно успешно справляются с решением сложнейшим проблем и к тому же пользуются у граждан довольно высоким авторитетом» [8, 21].

Б.П. Курашвили, как представитель марксистского  подхода, различает два типа бюрократизма - добросовестный (патерналистский) и  своекорыстный. Формула добросовестного (патерналистского) бюрократизма: максимум общественной пользы при максимуме  задаваемого сверху порядка и  минимуме доверия к управляемым, минимуме их самостоятельности и инициативы в их собственном деле и в общественной жизни в целом. Формула своекорыстного бюрократизма: максимум карьеры и корыстного использования служебного положения при минимуме заботы об общественной пользе [6, 9] Надо также сказать, что Б.П. Курашвили отождествляет своекорыстный бюрократизм прежде всего с капитализмом, а при социализме он «сохраняется во враждебной ему среде», хотя «исторически загнан в угол» [6, 10]. Представителями патерналистского («отеческого») бюрократизма Б.П. Курашвили считает добросовестных и честных чиновников, которые тем не менее пропитываются «эгоцентристским духом аппарата, профессиональным снобизмом, технократическим высокомерием» [6, 10] В социалистическом обществе они существуют также не в чистом виде - в виде местничества и ведомственности.

2.3 Типология  А.В. Оболонского

Помимо марксистской и веберовской модели А.В. Оболонский выделяет также «азиатскую» модель бюрократии, принципиально отличающуюся от европейской.

При всей той  гигантской роли, которую играло в  функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, но оставалось на положении императорских  лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся  принцип атомизации бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов [8, 24].

Известный китаевед Л.С.Переломов, анализируя влияние легистской политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме - политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы:

1. систематическое обновление аппарата,
2. равные возможности для чиновников,
3. четкая градация внутри самого правящего класса,
4. унификация мышления чиновничества,
5. цензорский надзор,
6. строгая личная ответственность чиновника [8, 24].