Сущность бюджетной системы России

Сущность бюджетной системы РФ.

Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.  
В настоящее время бюджетная система РФ состоит из трех звеньев:  
— федеральный бюджет РФ и государственные внебюджетные фонды;  
— бюджеты национально-государственных и административно- территориальных образований, называемые бюджетами субъектов Федерации, или региональными бюджетами, а также региональные внебюджетные фонды;  
— местные бюджеты.  
Бюджетная система играет важную роль в реализации финансовой политики государства, цели которой обусловливаются его экономической политикой. При этом значение государственного финансового регулирования через бюджетную систему трудно переоценить, хотя нельзя не учитывать происходящие в настоящее время изменения в практике перераспределения финансовых ресурсов. Это перераспределение все в большей степени осуществляется через финансовый рынок исходя из их спроса и предложения. Поэтому роль государственного регулирования рыночных отношений должна усиливаться через системы: налоговую, финансовых санкций и льгот.  
В последние годы в связи с многообразием форм собственности, усилением самостоятельности регионов произошли принципиальные изменения и в бюджетном устройстве. В соответствии с действующим   законодателъством стали самостоятельными: республиканский бюджет РФ (в настоящее время он носит название федерального бюджета),  
Республиканские бюджеты республик в составе РФ, бюджеты национально- Российской Федерации государственных и административно-территориальных образований.

Основными документами, регламентирующими бюджетное устройство и бюджетный процесс, являются Конституция  РФ и Бюджетный кодекс РФ (принят Гос. Думой 17 июля 1998г.)

Федеральный бюджет и бюджеты  государственных  внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов. Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов объектов Федерации. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.  
Местные бюджеты — это денежный фонд, формируемый органами местного самоуправления для выполнения своих функций и задач.  
Бюджеты субъектов Российской Федерации — это денежный фонд, создаваемый региональными органами управления для выполнения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъектов Федерации.  
Бюджетное устройство организации бюджетной системы и принципы ее построения, функционирования определены в Бюджетном кодексе Российской Федерации.  
1. Принцип единства бюджетной системы Российской. Федерации.  
Означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов РФ и местных бюджетов.  

2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.  
Означает закрепление соответствующих видов доходов (частично или полностью) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, региональными органами власти и органами местного самоуправления.  
3. Принцип самостоятельности бюджетов означает:  
• право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;  
• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ, определяемых в соответствии с законодательством РФ;  
• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;  
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;  
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;  
• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;  
• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.  
4. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Означает, что  все доходы и расходы бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным  законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме.  
5. Принцип сбалансированности бюджетов.  
Означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.  
6. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств.  
Означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения данных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.  
7. Принцип гласности:  
• обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноты представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных органов государственной власти, органов местного самоуправления;  
• обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного  
органа государственной власти, либо между законодательным и исполнительным органами государственной власти.  
8. Принцип достоверности бюджета.  
Означает надежность показателей прогноза социально - экономического развития соответствующей территории и реальность расчета доходов и расходов бюджета.  
9. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.  
Означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.  
Бюджет субъекта РФ и свод местных бюджетов, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.  
Федеральный бюджет РФ и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет РФ.  
 
 
 
 
 
 

Межбюджетные  отношения в России.

      Современный механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством оказания финансовой помощи должен быть ориентирован на решение задачи горизонтальной сбаласированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм должен быть настроен на корректирование диспропорций в стоимости и потреблении государственных услуг в различных регионах страны. Ибо центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять этот дисбаланс.  
Традиционным инструментом регионального развития служат целевые программы. Сейчас их финансирование из года в год сокращается. В этих условиях, безусловно, оправданы предложения правительства об инвентаризации («селекции») действующих программ, оптимизации их перечня, включении средств государственной поддержки программ в бюджет развития. Однако реализация этих предложений мало, что даст без перехода к программному управлению. Нынешняя модель реализации программ, в рамках которой государственные организации выступают лишь в качестве их заказчиков, явно устарела.  
Другим инструментом развития должно стать перспективное бюджетное планирование. Необходимость его вытекает из самой природы финансового федерализма, который в отличие от бюджетного в принципе не может ограничиваться рамками годового плана (господствовавшего, кстати, и в советской системе).  
Не следует забывать, что, несмотря на провозглашенные установки на ориентацию современной финансовой политики российского государства на принципы бюджетного федерализма, ныне действующий механизм оказания финансовой помощи реально сформировался на базе жесткого централизма единой бюджетной системы бывшего СССР, преследовавшего по существу одну цель — обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, т.е. ориентированного только на вертикальную сбалансированность бюджетов, даже если это балансирование культивировало иждивенчество, подавляло инициативу ниже стоящих органов власти к изысканию дополнительных финансовых ресурсов. Не случайно методология формирования бюджетов была ориентирована на расходы, а не доходы.  
В итоге структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами обозначился настолько рельефно и ощутимо, что попытки сгладить его при помощи трансфертов по существу не принесли реальных результатов, а ошибки и просчеты в самом механизме трансфертов во многом только усугубили критическую ситуацию.  
Переориентация механизма финансовой помощи региональным бюджетам посредством трансфертных платежей в определенной степени характеризует стремление формализовать процесс бюджетного выравнивания. Однако в нынешних условиях механизм трансфертов — это лишь одна из форм системы бюджетного выравнивания. Было бы неверным отождествлять его со всей системой оказания финансовой помощи регионам. Тот факт, что сегодня три четверти регионов получают трансферты, — это в значительной степени результат нерационального распределения доходных источников, которое не соответствует распределению властных бюджетных полномочий.  
Необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона.

      Это позволит изменить методологию бюджетного выравнивания, понимаемого как совокупность выделяемых регионам с федерального уровня средств с целью достижения определенных стандартов в предоставлении и потреблении государственных услуг на всей территории страны. Соответственно, совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.  
Таким образом, система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов) и доступ граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышения эффективности бюджетных расходов. Исходя из этого, она должна соответствовать следующим основным требованиям:  
1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также «выравнивающую» и «стимулирующую»;  
2) выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и  
субсидий как основных форм финансовой поддержки;  
З) распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе прозрачных формул с проверяемыми ( воспроизводимыми) расчетами объективных критериев бюджетной : обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;  
4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах (необходима объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения и потребителя бюджетных услуг) и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах (необходимы методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики);  
5) методики и процедуры распределения финансовой помощи (должны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативно-правовыми актами правительства Российской Федерации;  
6) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема  финансовой помощи конкретным регионам (муниципалитетам) законом о бюджете (в абсолютных цифрах), ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств не распределенных регионами (муниципалитетами) законом о бюджете  
7) максимально возможная (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам федерации (муниципальным образованиям) самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу; 
8) установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Трансферты распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных ( в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов.  
Средства, передаваемые из одного бюджета в другой (как правило вышестоящего бюджета в нижестоящий) на определенные цели или без целевой привязки, являются в России основным источником доходов многих региональных и местных бюджетов. И Россия в этом отношении не уникальна — такую же роль трансферты играют во многих странах как с развивающейся, переходной, так и развитой экономикой, причем не только в федеративных государствах, но и в странах с уникальным государственным устройством.  
         К бюджетным трансфертам прибегают в разных случаях:  
1) в случае, если бюджетная система не сбалансирована по вертикали: если расходы децентрализованы более сильно, чем доходы ( налоговые трансферты);  
2) для выравнивания возможностей регионов предоставления жителям стандартного набора бюджетных услуг (Выравнивающие трансферты)  
З) для выравнивания обеспеченности жителей разных регионов услугами для финансирования федеральных мандатов (целевые, в том числе постатейные, трансферты, субвенции)  
4) для создания у регионов (муниципальных образований) материальной заинтересованности в проведении политики, отвечающей общегосударственным интересам (зеркальные трансферты)  
5) для компенсации нижестоящим бюджетам возросших расходов или потери доходов в тех случаях, когда причиной таких потерь послужило решение вышестоящего органа власти (компенсации), а также в других случаях.   
В официальной российской терминологии понятие «трансферт» далеко не всегда используется в смысле «передача средств из одного бюджета в другой». Так, в бюджетном кодексе термин «трансферты» встречается всего четыре раза и все четыре раза речь идет о трансфертах населению. Там, где идет речь о межбюджетных трансфертах, в бюджетном кодексе используется термин «ассигнования другим уровням власти». Так, из форм расходов бюджетов, перечисленных в ст. 69 Бюджетного кодекса, к межбюджетным трансфертам относятся : 
— трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных плат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, плановыми актами представительных органов местного самоуправления;  
— ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;  
―ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;  
— дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам.  
Очевидно, что четкой грани между этими четырьмя формами расходов нет. Так, трансферты, передаваемые начиная с 2001 г. регионам  
из федерального бюджета (из Фонда компенсаций) на выплату детских‚ пособий, можно считать (1) «трансфертами населению», поскольку они предназначены именно для выплат населению; (2) «ассигнованиями на осуществление отдельных государственных полномочий», поскольку выплата детских пособий является государственным полномочием, переданным на субфедеральный уровень; (3) «ассигнованиями на компенсацию дополнительных расходов», поскольку в связи с передачей государственного полномочия (выплаты детских пособий) у регионов возросли расходы; (4) поскольку эти трансферты носят целевой характер, то согласно терминологии Бюджетного кодекса Российской Федерации они могут считаться субвенциями, или в ряде субъектов Российской Федерации установленные федеральными законами обязательные выплаты населению (детские пособия и другие) производятся не из местных бюджетов, а из бюджетов субъекта Федерации, при этом средства на эти цели предоставляются из федерального бюджета. Очевидно, что трансферты населению, осуществляемые в форме и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, также являются одной из допустимых форм расходов федерального бюджета, хотя эта форма расходов и не упомянута в ст. 69 Бюджетного кодекса.  
В Российской Федерации к этой категории трансфертов относятся субрегионам на исполнение важнейших социальных законов о детях, ветеранах, инвалидах, военнослужащим и некоторых других.                                                               Необходимо создание у регионов стимулов к проведению политики, отвечающей интересам центра. Речь идет о трансфертах, занимающих промежуточное положение между целевыми и нецелевыми: эти трансферты выделяются на определенные цели, но цели сформулированы достаточно широко, так что у регионов остается достаточно много свободы, чтобы выбрать собственные подходы и решения в заданных широких рамках. При этом такие трансферты предоставляются не всем регионам, а только тем, которые согласятся выполнить определенные условия. Впрочем, за эти усилия полагается обычно настолько привлекательное вознаграждение, что отказавшихся выполнить условия практически не бывает.  
  Речь идет о так называемых зеркальных грантов, или о трансфертах, предоставляемых регионам на условиях софинансирования каких-либо проектов. Термин «на условиях софинансирования» напоминает термин «на долевой основе» — так сказано в Бюджетном кодексе Российской Федерации о субсидии — целевых трансфертах предоставляемых «на долевой основе». Однако никаких указаний о том, что такое «на долевой основе», Бюджетный кодекс не содержит, а на практике термин «субсидия» пользуется в тех случаях, когда передаваемого трансферта заведомо не хватает для покрытия необходимых расходов.  
Условия получения зеркальных грантов обычно формулируются на каждый доллар, израсходованный регионом на определенно заранее оговоренную цель, федеральный бюджет добавляет такую же сумму или сумму взятую с некоторым коэффициентом (заранее оговариваемым ). При этом все средств, переданные в форме зеркального гранта, должны быть израсходованы на ту же цель. Экономический эффект от предоставления подобных трансфертов заключается в том, что для региона становится «дешевле» решать определенные задачи.  
Например, зеркальные гранты часто выделяются на поддержку школьного образования. Если регион решит вложить свои средства в строительство школы, то достаточно израсходовать на эти цели только полови требуемой суммы и федеральное правительство доплатит вторую половину. Школа, таким образом, обойдется региону вдвое дешевле, чем без трансферта.  
Недостатком таких трансфертов является то, что они делают. Некоторые виды расходов для регионов более дешевыми, а следовательно, более привлекательными, чем другие, что может приводить к различным перекосам связанным с потерей ценовых ориентиров и снижению эффективности бюджетных расходов. Допустим, например, что зеркальные гранты (доплата из федерального бюджета производится в отношении 1:1) предоставляются регионам решившим построить новые школьные здания. Такое строительство обойдется регионам-участникам вдвое дешевле, чем обычно, хотя для всей бюджетной системы в целом стоимость строительства остается прежней. Для некоторых регионов при этом строительство новой школы может стать более привлекательным вложением средств, чем просто проведение очередного ремонта или покупка новых учебных пособий, хотя с точки зрения эффективности образования покупка новых учебных пособий или школьного оборудования могла быть важнее строительства нового здания.  
В России зеркальные гранты пока не используются, хотя ситуации, порождающие подобные ложные стимулы, возникают достаточно часто. Речь идет о достаточно распространенной практике софинансирования бюджетных функций, когда, например, расходы на содержание школ финансируются из местных бюджетов, а зарплата учителям — из регионального. Фактически возникает ситуация, подобная той, что была описана выше: услуги учителей для местных бюджетов оказываются бесплатными или почти бесплатными, поэтому возможно «перепотребление» этого фактора — отказ от укрупнения школ, отказ от перехода на новые технологии школьного образования и так далее в пользу сохранения имеющейся численности учителей, хотя, возможно, в ущерб качеству образования.  
Все это показывает, насколько трудно бывает выстроить условия зеркального гранта таким образом, чтобы у регионов не возникало ложных стимулов. Кроме того, практика стран, где накоплен большой опыт применения зеркальных грантов, показывает, что в ряде случаев бывает трудно организовать проверку исполнения регионами условий, и, следовательно, нет никаких гарантий, что подобный трансферт действительно стимулирует регионы следовать федеральным задачам. Тем не менее, несмотря на все трудности, именно целевые зеркальные гранты получили наибольшее распространение в мире, и, по-видимому, в самом ближайшем будущем опыт их применения появится и у России.  
Среди других ситуаций, когда возникает необходимость в межбюджетных трансфертах или когда они используются, отметим компенсацию расходов региональных бюджетов, авансировавших свои средства на выполнение федеральных мандатов. В Российской бюджетной практике подобные компенсации иногда проводятся в форме взаимных зачетов. Примерами могут служить компенсация расходов регионов на финансирование детских пособий, расходов на приобретение жилья для некоторых категорий государственных служащих и т.д.. В западной практике трансферты в виде компенсации также достаточно широко распространены.