Способы поддержки депрессивных регионов

     Необходимость социально-экономических программ для вывода депрессивных районов России из кризиса очевидна. В странах Европы подобные программы сочетают государственное регулирование с рыночными механизмами. Вместе с тем опыт Запада не может быть полностью перенесен в Россию – с её своеобразным характером ведения хозяйства, устройством промышленности и системы управления. Из этого следует необходимость тщательного исследования соответствующего мирового опыта и предложения возможных путей преодоления депрессионного состояния отдельных территорий России.

5.  Историческое формирование депрессивных регионов России

     Начало  активной региональной политики в СССР приходится на конец 20-х начало 30-х годов. Межрегиональные диспропорции в экономике России имеют своим источником структурную политику развития народного хозяйства в СССР. Умеренное развитие производства в традиционных районах и сдвиг производительных сил на восток и юг, то есть в Среднюю Азию и Закавказье, в освоенные в экономическом отношении районы, осуществлялись при умеренном финансировании перерабатывающих отраслей, за счет эксплуатации дешевой рабочей силы. Сущность первой модели регионального развития, доминировавшей в эти годы, сводилась к слабым попыткам государства облегчить положение отдельных регионов, оказавшихся в глубоком экономическом и социальном кризисе. В этот же период известные специалисты в области размещения промышленности, опираясь на общие закономерности территориального развития, в частности теорию размещения Вебера, а также исходя из концепции сбалансированного развития сельского хозяйства, производства средств производства и товаров народного потребления, признали нерациональным создавать предприятия в отсталых национальных районах. Считалось, что вложение средств в отсталые национальные районы есть непроизводительная растрата капитала и целесообразнее сосредоточить промышленность в центральных районах Европейской России.

     В соответствии основным законом социализма целью общественного развития считалось  полное и всестороннее развитие общества и каждого его члена. На практике в соответствии с уровнем развития производительных сил, этот закон мог  реализовываться только через уравнительное  распределение благ. В качестве теоретической  абстракции данный закон нашел отражение  в теории регионального развития в виде выравнивания уровней развития. Специфика региональной политики заключалась  в закреплении всесоюзных доноров  для интенсивного развития отсталых регионов.

     В СССР основные инвестиции на социальное развитие осуществлялись из централизованных государственных источников. Тем  самым возможности различных  регионов уравнивались. Зачастую покрытие социальных расходов осуществлялось также  средствами предприятий, которые выделялись через соответствующие министерства. Однако, в условиях, когда существовало неравномерное развитие различных  регионов, естественно, возможности предприятий в разных регионах были различными. В силу данного обстоятельства в индустриально-развитых регионах социальная сфера финансировалась на более высоком уровне, чем в тех регионах, которые отстали в своем развитии, как, например, в регионах аграрных.

     Депрессивные  тенденции были направлены с запада на восток и проявлялись «в снижении темпов экономического роста по отношению к среднесоюзным и среднероссийским, увеличении изношенности оборудования, оттоке населения, преимущественно наиболее квалифицированной его части, падении эффективности производства и, как следствие, ухудшение финансовой ситуации».

     Однако  рост капиталовложений но данным направлениям, с экономической точки зрения, был не эффективен, так как данные капитальные вложения не окупались и не могли окупаться ввиду удаленности от индустриальных центров и слабой изученности территорий национальных окраин, более низкой производительности труда на новых предприятиях, чем в индустриально-развитых районах СССР и мировой практике, неблагоприятной динамике занятости во вновь осваиваемых районах. Таким образом, практика диспропорционального развития регионов и появления в народнохозяйственной структуре регионов-доноров, за счет которых развивались отсталые регионы, была заложена еще в довоенный период. В результате такой региональной политики ряд старопромышленных, центральных и западных районов России охватили депрессивные тенденции. Это выразилось в снижении темпов экономического роста по отношении) к среднесоюзным и среднероссийским, увеличении износа оборудования, оттоке населения, преимущественного квалифицированного, падении эффективности производства, ухудшении финансовой ситуации в Северо-Западном, Центральном, Донецко-Приднестровском регионах. В 60-70-х годах депрессия имело место в Уральском и Поволжском регионах. При этом в решении народнохозяйственных задач преобладали гигантомания при явном недостатке внимания к малым и средним предприятиям, отставание легкой и пищевой промышленности, жилищного строительства и сферы услуг. Низкий уровень производительности общественного труда в промышленности, в сельском хозяйстве, высокая тепло-, материало-, энергоемкость продукции, ее низкое качество, преобладание сырьевого экспорта и другие причины вызвали кризис, подорвали экономический потенциал России и ее позиции в мировом хозяйстве. В 80-х годах, при определенном влиянии теории поляризованного развития, в условиях снижения темпов роста и эффективности производства совершенствование регионального развития связывалось с разработкой регионального аспекта теории программно-целевого планирования и управления.

     В 1994-1995 гг. появились признаки перехода к более осознанной и активной федеральной региональной политике, направленной на поддержку проблемных территорий различных типов (депрессивные регионы, слаборазвитые регионы, зоны экологического бедствия и т.д.), формирование полюсов роста, становление российского  федерализма и местного самоуправления, реформирование межбюджетных отношений  и механизмов территориального перераспределения  бюджетных ресурсов и т.д. В ходе современных рыночных трансформаций российской экономики межрегиональные диспропорции получили новый импульс в своем развитии.

6. Способы поддержки депрессивных регионов

        Поддержка депрессивных регионов основывается на таких принципах, как: обоснованность выбора объекта помощи, селективность политики государственной поддержки регионов, адресность и локализация помощи, легитимность и контролируемость.

            Обоснованность выбора объекта помощи базируется на всестороннем анализе социально-экономической ситуации, разработке прогнозных сценариев развития ситуации в регионе, выборе наиболее острых по ситуации объектов. Прогнозные сценарии представляют собой краткую системную характеристику варианта состояния и развития депрессивной территории, включая и вариант нерегулируемого развития ситуации.

           С помощью этого же инструментария проводятся анализ состояния и диагностика развития депрессивных ситуаций в масштабах локальных территорий.

            Каждый из сценариев содержит сведения о собственных и привлеченных ресурсах, направлении перемен в формировании депрессивного состояния, механизмах его преодоления. Иными словами, сценарный вариант есть прогнозная характеристика изменения состояния депрессии и требующихся для этого ресурсов, управленческих действий и т.д. Сравнительный анализ сценарных вариантов должен позволить не только более обоснованно оценить остроту депрессивной ситуации, но и диагностировать саму возможность санации депрессивных территорий.

           Селективность (избирательность) государственной поддержки регионов связана со множеством регионов и предприятий, требующих поддержки, а также с дефицитностью регионального бюджета.

         Объектами особой приоритетной поддержки в условиях массовых кризисных ситуаций социально-экономического, природно-ресурсного и экологического характера должна стать относительно небольшая группа производственно-хозяйственных (предприятия, объединения) и региональных (населенные пункты, ограниченные территории) структур, тех, где ситуация аномально обострена, а собственных и привлеченных ресурсов для перелома нарастающих негативных тенденций недостаточно.

                 В производственно-хозяйственной сфере к числу таких структур в первую очередь относятся предприятия-банкроты; в региональных системах таковыми являются депрессивные территории, т.е. пространственно-локальные образования, в которых по экономическим, политическим, социальным, экологическим и иным причинам перестают действовать стимулы саморазвития, и, стало быть, нет оснований рассчитывать на автоматическое разрешение кризисных ситуаций.

В то же время в отличие от обанкротившихся предприятий территории как совокупности социально-экономического, природно-ресурсного, экологического, культурно-исторического потенциалов общества, как неотъемлемые составляющие единого государства не могут, естественно, обрекаться на ликвидацию, на механическое прекращение их функций.

              Сам факт существования депрессивных территорий делает невозможной реализацию в их пределах конституционных прав, свобод и гарантий, отсюда вытекает безусловная необходимость разработки и использования на федеральном, субфедеральном, местных уровнях комплекса антидепрессивных мер. Это связано с тем, что рано или поздно точки депрессии становятся центрами политических, социально-экономических, экологических напряжений.

          Санацией (оздоровлением) территорий называется система мер по решению проблемы депрессивности или отсталости того или иного территориального образования.

Идеология санации депрессивных территорий в переходный период основывается на априорных представлениях о недостаточности ресурсов для общего и относительно равномерного подъема территорий и о предпочтительности концентрации средств в точках наибольшей депрессии с предварительным запуском специально разработанных системных механизмов санации. При этом требуют решения задачи обоснованного выбора таких экстремальных точек и таких системных механизмов.

Пути санации депрессивных регионов сугубо индивидуальны.

       Так, санация шахтерских поселков после закрытия шахт не может быть совершенно одинаковой для населенных пунктов, например, в Заполярье и в Ростовской области. При этом не исключается возможность существования идентичных элементов в процессе санации, что позволяет использовать некоторые относительно стандартные процедуры. В ряду таких элементов можно, в частности, назвать новую переквалификацию части трудоспособного населения; создание организационно-правовых предпосылок активизации хозяйственной деятельности, организацию самодеятельного или целенаправленного переселения части жителей на более благоприятные территории и т.д.

        Набор, последовательность и целевая ориентация мероприятий по санации в каждом конкретном случае индивидуальны, в силу чего их реализация требует специально разработанной программы.

Определяющим элементом в выборе вариантов санации депрессивных территорий является ее конечная цель.

В качестве такой цели могут выступать:

• временная консервация депрессивного состояния (средства внешней по отношению к данной территории поддержки препятствуют дальнейшей деструкции, не устраняя, однако, ее причин);

• реструктуризация (трансформация экономического потенциала, социальная разгрузка территории, устранение причин экологических катастроф и т.д.);

• тотальная санация, т.е. полный вывод из зоны депрессии промышленных объектов, переселение из нее жителей.

       До настоящего времени тотальная санация проводилась исключительно вследствие чрезвычайных ситуаций, но в перспективе она может стать одним из типичных способов решения проблемы.

         Различия вариантов санации обусловлены не только преследуемой при этом конечной целью, но и содержательной направленностью регулятивных действий по санации региона, их длительностью и др. Так, санация может ориентироваться на содержательные действия по стимулированию, активизации извне экономического и социального потенциала территории, по снятию ограничений саморазвития и т.д. Тем самым делается попытка устранить основную причину депрессивного состояния: отсутствие стимулов нормальной воспроизводственной деятельности. В данном варианте могут быть использованы приемы установления особых правовых режимов хозяйствования: предоставление налоговых льгот и каникул, условий наибольшего благоприятствования, поддержки отдельных его форм (например, фермерских хозяйств) и т.д.

        Применимы и самые различные способы активизации населения — от создания новых рабочих мест до изменения форм собственности.

          Механизмы проведения санации депрессивных территорий охватывают действия федеральных, субфедеральных и местных органов власти и хозяйствующих субъектов по решению проблем региона. Практически каждое частное действие по санации депрессивных территорий уже сейчас имеет нормативно закрепленный (хотя и не обязательно совершенный) механизм реализации.

           Средствами (путями) санации региона являются: действия органов власти по социальной защите населения: мероприятия по банкротству предприятий; регулирование миграции; воздействие на чрезвычайные ситуации; государственная поддержка отраслей и территорий по каналам бюджетов и различных программ; упорядочение отношений собственности; регулирование земельных отношений; формирование и использование бюджетов и налогов; заключение многосторонних соглашений.

       Система механизмов санации депрессивных территорий в современных кризисных, переходных, нестабильных условиях станет работоспособной только при опоре на совокупность следующих принципов:

1) целевая ориентация. Ни один механизм не должен быть индифферентным по отношению к предмету регулирования; в нем необходимо учитывать реалии и неукоснительно обеспечивать именно конечные результаты санации депрессивных территорий;

2) системность воздействия. Механизмы проведения санации следует конструировать так, чтобы они проявлялись во всех аспектах санации одновременно; из них надлежит исключать противодействующие и нестыкуемые компоненты;

3) многоуровневая поддержка. Механизмы санации должны быть встроены в политику федеральных, субфедеральных и местных органов власти; следует выделять зоны совместных действий и зоны исключительной компетенции;

4) концентрация ресурсов. В механизмах санации необходимо предусматривать аккумулирование и возможное перераспределение ресурсов, поступающих по различным каналам, финансовая поддержка проблемных районов из федерального бюджета. В настоящее время можно выделить четыре основные формы осуществления финансовой поддержки субъектов Российской Федерации:

·                   поддержка осуществляется в процессе межбюджетных отношений (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, дотации, субвенции регионам и др.).

·                   средства для решения конкретных социальных проблем выделяются по линии различных министерств и ведомств.

·                   расходы, необходимые для осуществления финансовой поддержки, учитываются в ходе исполнения различных федеральных программ. (Особенно это характерно для программ, направленных на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации).

·                   средства передаются регионам из федерального бюджета на возвратной основе, т.е. на финансовую поддержку;

5) упреждающие действия. Механизмы санации призваны работать с опережением новых депрессивных ситуаций; важно не столько гасить ранее возникшие социальные и иные напряжения, сколько заранее создавать организационно-правовые и иные преграды на пути перерастания депрессивных ситуаций в катастрофические;

6) операциональность. Все предлагаемые меры должны укладываться в действующую систему процедур, решений и т.д.;

7) реальность. Все предусмотренные программой санации мероприятия необходимо осуществить; лучше отказаться от эффектного намерения, чем получить хотя бы один неудачный результат, способный ухудшить ситуацию;

8) контролируемость. Все действия следует проводить в режиме, позволяющем проверить их реализацию и, главное, соответствие полученных результатов целям санации;

9) гласность. Депрессивные территории, особенно в период их санации, суть зоны аномально высоких социальных напряжений;

          Первой гарантией успеха санации нужно считать объективное освещение ее целей и процедур, снятие в ходе дискуссий всех возникающих вопросов, оповещение о каждом (удачном и неудачном) шаге санации, особенно в части использования средств.