Проблематика антимонопольного регулирования в России

       Закон о Федеральной  торговой комиссии (РТС) 1914 г. определяет статус регулирующего органа, методы пресечения недобросовестной конкуренции. Предусматривает, что недобросовестная конкуренция и действия, вводящие в заблуждение, являются незаконными методами конкурентной борьбы. Действие Закона Шермана, Закона Клейтона и Закона о Федеральной торговой комиссии дополняется действием других законов, составляющих часть антитрестовского законодательства. Так, Закон о совершенствовании антитрестовского законодательства, известный как Закон Харта—Скотта—Родино, ввел процедуру предварительного уведомления антимонопольного органа для случаев слияния компаний на рынке. К антитрестовскому законодательству следует также отнести нормативные акты, предусматривающие исключения из общих правил антитрестовского законодательства (своего рода «естественные монополии»), а также нормативные акты, принимаемые на уровне ведомственного регулирования и преследующие цель объяснить участником рынка порядок применения антитрестовского законодательства.

       Основу  антитрестовского законодательства США  составляют закон Шермана (1890 г.), закон  Клейтона (1914 г.), и постановление  Федеральной комиссии по торговле США (1914 г.).

       Закон Шермана запрещает любой сговор, направленный на ограничение торговли и монополизации отрасли. Закон Клейтона ограничивает любые действия, нацеленные на осуществление ценовой дискриминации, комплексных контрактов и эксклюзивных контрактов, а также слияний и поглощений, ведущих за собой значительное уменьшение конкуренции. Наконец, постановления Федеральной комиссии по торговле в основном направлены на защиту интересов потребителя, запрещение рекламы, вводящей в заблуждение, а также против нечестных методов конкуренции. Кроме того, именно этой комиссией проводились важнейшие исследования рыночной структуры промышленности США.

       Когда в 1980 г. появился закон Шермана, он был  принят практически без обсуждения. Это было время, когда экономисты верили, что только совершенная конкуренция  может дать наилучшие результаты, и только она является альтернативой монополии. Со временем антитрестовское законодательство США и его практическое применение претерпели значительные изменения. Выделяются основные этапы этих изменений.

       1890-1902. Принятие закона Шермана. Ориентация на ограничение уровня рыночной концентрации как фактора монополизации экономики.

       1903-1911. Появление «правила разумного  подхода», которое устанавливало  виновность компании не по  степени контроля над рынком, а по характеру ее поведения.  Это правило возникло по ходу процесса над «Стандард ойл компани оф Нью-Джерси» и «Америкэн тобэкко компани», которые обвинялись в нарушении закона Шермана. Им было предписано провести реорганизацию: преобразить свои компании в несколько менее крупных фирм.

       1912-1937. Правило разумного подхода стало основным в антитрестовской политике. Более того, в период, последовавший за Великой депрессией 1929-1933 гг., стали применяться меры по защите компаний от «чрезмерной» конкуренции. Во избежание войны цен и во имя «честной» конкуренции государство стало устанавливать минимальные цены на продукцию.

       1938-1945. Проведение ряда громких процессов,  важнейшим из которых был процесс  по делу компании « АЛКОА  », контролировавшей около 90% рынка  алюминия. Характерно, что компания  « АЛКОА » была признана виновной не потому, что злоупотребляла своим монопольным положением, а именно в силу колоссальной рыночной концентрации, т. е. Правило разумного подхода на определенное время потеряло свою актуальность.

       1945-1970. После второй мировой войны интерес к антитрестовской политике значительно упал. Этому способствовали драматические исторические события – вторая мировая война в Корее. Оживление государственного регулирования в этой области началось в середине 50-х годов. В дальнейшем, в периоды президентства Эйзенхауэра, а затем Кеннеди и Джонсона, подобная политика проводилась весьма активно.

       1971-1980. Вновь стал осуждаться не сам  захват большей части рынка,  а лишь нечестные методы, которые  использовала компания для достижения  своей цели. Примечателен в этом отношении иск к компании «Истмэн кодак» со стороны более мелких фирм, выпускавших кино- и фотопленку. Компания была признана судом невиновной в захвате большей части рынка, поскольку действовала честно, опираясь лишь на принципиально новые изобретения в этой области.

       1981-настоящее  время. Приоритетным направлением  стала защита потребителей. Больше  внимания стало уделяться проблемам  роста эффективности производства  и динамики потребительских цен.  Возобладал подход, что важны  не уровень рыночной концентрации и не размеры корпорации сами по себе, а их последствия для потребителей. Было осознано, что далеко не всегда появление большого числа мелких фирм – благо для потребителей. Как следствие этого – государство стало более терпимым в отношении слияний и поглощений крупных корпораций. В то же самое время была признана неэффективность регулирования естественной монополии.

       Закон Шермана рассматривает действия по установлению монопольного положения  на рынке как мисдиминор, т.е. действия, влекущие уголовную ответственность. Инициатива в возбуждении расследования по факту монополизации рынка или совершения действий, направленных на приобретение и сохранение монопольного положения на рынке, принадлежит Федеральной торговой комиссии. Основанием может быть информация, полученная любым способом, в том числе и из периодической печати, а также заявление лица в Федеральную торговую комиссию. Принятие решения о возбуждении расследования принимается большинством членов комиссии. Принятию решения может предшествовать обращение к экспертам в порядке предварительной процедуры. По завершении расследования Федеральная торговая комиссия составляет доклад, который передается в специальный орган для выработки рекомендаций о мерах, подлежащих принятию. Для принятия мер по устранению нарушений применяется судебный порядок. Федеральная торговая комиссия обращается с иском в суд. В основании иска лежит зашита публичного интереса в результате недобросовестной конкуренции конкретного лица. Если в исковом заявлении Федеральной торговой комиссии не будет сформулировано требование защиты публичного интереса, суд вправе отказать в принятии иска.

       Сторона, против которой вынесено судебное решение, должна в течение определенного  срока представить в Комиссию отчет о принятых ею мерах по исполнению судебного решения. Если решение суда не исполняется, Федеральная комиссия вправе обратиться в суд соответствующего округа с апелляцией. Приказы, издаваемые Федеральной торговой комиссией, всегда подлежат исполнению путем принятия судебного решения. Это послужило поводом назвать исковые заявления Федеральной комиссии как «заявления об исполнении решения Федеральной торговой комиссии».

       При регулировании внешнеэкономических  отношений на основе политики конкуренции  применяется процедура принятия решения органом управления, аналогичная процедуре, предусматриваемой антимонопольным законодательством. Так, Закон о конкуренции и торговле США 1988 г. предусматривает процедуру принятия решения Президентом США при установлении монополии путем приобретения иностранным лицом преимущественной доли участия в американской компании. Статья 5021 этого Закона включает правила проведения расследования Президентом США случаев, когда к иностранным лицам переходит контроль деятельности национальной компании.

       Решение о необходимости проведения расследования принимается Президентом США или лицом, уполномоченным Президентом (Комитет по иностранным инвестициям Министерства финансов США), после получения письменного извещения от заинтересованного лица о факте слияния, поглощения или приобретения компании, составляющем угрозу для национальной безопасности (ст. 5021 Закона 1988 г.). Президенту США, уполномоченному органу предоставляется право принимать меры и приостанавливать действия по слиянию, поглощению или приобретению компаний лицом, занятым в торговле между штатами США, или иностранным лицом (ч. А ст. 5201).

       Мерами, принимаемыми Президентом США в  случае действительной угрозы национальной безопасности, являются запрещение совершения соответствующих действий или возврат  к прежнему состоянию. Проект решения, принятого Президентом США, направляется Генеральному прокурору для последующего рассмотрения и принятия соответствующего судебного решения, (ч. С. ст. 5201). Президент США реализует свои полномочия в указанной области при условии, если для него будут очевидными следующие обстоятельства: контроль иностранных лиц над американской компанией в результате совершаемых на рынке действий может создать угрозу национальной безопасности.

       Никакие другие законодательные акты США  не обеспечивают защиты национальной безопасности (ч. О ст. 5021). При принятии Президентом США решения о проведении расследования принимается во внимание обеспеченность национального производства людскими ресурсами, сырьем и технологией (ч. Е ст. 5201). После принятия решения о мерах пресечения действий, направленных на слияние, поглощение и приобретение компаний, Президент должен представить в секретариат Сената и в административный аппарат Палаты представителей письменный отчет о своих действиях в отношении предполагаемого слияния, поглощения или приобретения компаний. Отчет Президента должен содержать подробное изложение итогов расследования, о котором говорится в ч. А ст. 5201 Закона 1988 г. В США контроль соблюдения положений антитрестовского законодательства осуществляют Федеральная торговая комиссия США и Департамент антитрестовского законодательства Министерства юстиции США.

       Федеральная торговая комиссия США.

       Состоит из пяти человек, назначаемых Президентом  США и утверждаемых Сенатом. Срок действия полномочий членов Комиссии — семь лет. Председатель Комиссии назначается из числа членов Комиссии Президентом США. В составе Комиссии выделяются три подразделения, специализирующиеся на общих вопросах конкуренции, экономических проблемах конкуренции, проблемах зашиты прав потребителей, руководимых дирекцией. За исполнение антитрестовского законодательства непосредственно отвечают два подразделения (конкуренции и экономических проблем). Федеральной торговой комиссии подчинены 10 региональных подразделений.

       Как регулирующий орган Федеральная торговая комиссия выступает одновременно и в качестве стороны в процессе, и в качестве государственного органа. Как сторона в процессе Комиссия ведет расследование и по результатам расследования фактов недобросовестной конкуренции обращается в судебные органы с иском о защите публичных интересов. Как государственный орган Комиссия выступает в случае возбуждения ею административной процедуры против лиц и организаций, чье поведение рассматривается как нарушение конкуренции. Издание Комиссией приказа о прекращении или воздержании от нарушения является завершением административной процедуры рассмотрения нарушения конкуренции. Федеральная комиссия вправе обращаться в суды гражданской юрисдикции с ходатайством о вынесении решения в форме запрета, если лицо, против которого было принято решение административным судом, не исполняет его решение. Сторона, против которой вынесено судебное решение, может обращаться с апелляцией в федеральный суд второй инстанции.

       Департамент антитрестовского законодательства Министерства юстиции США

       Департамент возглавляется помощником Генерального прокурора США, назначаемым Президентом  США с одобрения Сената. Пять заместителей помощника прокурора ведают вопросами  исполнения решений по слияниям компаний на рынке, по уголовным и гражданским делам, апелляциям, вопросами международного сотрудничества, экономического анализа. Пятнадцать отделов и семь региональных подразделений Департамента антитрестовского законодательства проводят расследования слияний компаний, участвуют в гражданских процессах, осуществляют контроль за исполнением антитрестовского законодательства американскими компаниями, осуществляющими деятельность за рубежом. По результатам расследований, проводимых Департаментом антитрестовского законодательства, сторона, обвиняемая в нарушении, соглашается устранить нарушение. Данное соглашение должно получить подтверждение в решении суда, вынесенного в защиту публичного интереса. Уголовное расследование проводится в случаях такого «неразумного ограничения торговли», как, например, фиксирование цен, установление спекулятивных цен на торгах, раздел территории и пр. Департамент, как и Министерство юстиции США в целом, выполняет функции, аналогичные российской прокуратуре. 

       Глава 2. Особенности развития антимонопольного законодательства и поддержки конкуренции в России.

       В социалистических странах борьбы с  монополиями не было как таковой. Наоборот, государственное планирование прямо предусматривало создание крупных предприятий, Это считалось  наиболее рациональным способом организации  выпуска продукции, обеспечивающим снижение затрат за счет эффекта масштаба.

       В результате этого, экономика России оказалась суммой гигантских предприятий: ¾ всех занятых работали на предприятиях с числом работников более 1 тысячи человек, и эти предприятия производили 75% всей промышленной продукции. Но даже в такой огромной стране, как Россия, не нужны были гиганты, производящие одинаковую продукцию. Например, в отраслях российской промышленности уровни концентрации к середине 90-х годов составляли: полиграфическая промышленность - 94%, черная металлургия – 83%, машиностроение и металлообработка – 845, т.е. в машиностроении заводы являлись абсолютными монополистами.

       «Гигантские заводы-монополисты в России всегда были равнодушны к техническому прогрессу. Именно сверхмонополизированная структура  российской экономики сделала ее неэффективной и превратилась в главный барьер на пути рыночных преобразований»^*.