Оптимизация финансовых потоков между уровнями бюджетной системы

Степень бюджетной независимости субъектов Федерации необходимо оценивать по соотношению доходов и расходов их консолидированных бюджетов. Это соотношение показывает, мог бы тот или иной регион существовать как независимый субъект и каким был бы в этом случае дефицит/профицит его бюджета.

Однако рассмотрение только бюджетной составляющей финансовых потоков не может дать полного представения о финансовой caмостоятельности субъектов Федерации и степени их зависимости от перераспределения средств. Для получения полной картины о финансовых взаимоотношениях Центра и регионов необходимо учитывать также перераспределение средств в рамках государственных внебюджетных фондов - Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости населения РФ, федеральных и территориальных фондов обязательного медицинского страхования и дорожных фондов (федеральный дорожный фонд формально является целевым бюджетным, но по сути внебюджетным фондом, в peгиoнax дорожные фонды могут быть как консолидированы, так и не консолидированы в их бюджетах).

Доходы и расходы фондов по сути своей мало отличаются от бюджетных доходов и расходов, а объемы их очень значительны. Так, в прошедшем году доходы фондов составили 47,2% от доходов конcoлидированного госбюджета и 44,0% от его расходов.

Механизмы    формирования    финансовых    потоков    в    рамках внебюджетных фондов достаточно просты. Каждый внебюджетный фонд имеет свои собственные источники доходов, для социальных фондов - это отчисления в определенных процентах от фонда начисленной заработной платы, для дорожного фонда - дорожные налоги (на реализацию горючесмазочных материалов, на пользование автомобильными дорогами и некоторые другие). Большая часть собранных на территории регионов отчислений во внебюджетные фонды идет в их территориальные отделения. Перечисляемые в Центр платежи предприятий и населения частично расходуются на централизованные мероприятия, частично используются для оказания финансовой помощи регионам. Дополнительная помощь территориальным отделениям внебюджетных фондов оказывается также из федерального бюджета.

Совершенно очевидно, что в рамках государственных внебюджетных фондов существуют те же проблемы, которые характерны для бюджета. Межрегиональные различия в платежах во внебюджетные фонды на душу населения огромны, существуют проблемы с объективностью предоставления финансовой помощи территориальным отделениям и фондам, возникают вопросы в отношении рациональности внебюджетных расходов. Включение доходов и расходов внебюджетных фондов в расчеты баланса финансовых потоков и консолидированных бюджетов регионов вносит в результаты определенные коррективы. Хочется надеяться, что в дальнейшем финансовым потокам в рамках внебюджетных фондов будет уделяться гораздо больше внимания.

В заключение хотелось бы отметить, что ключевая, на наш взгляд, проблема российского бюджетного федерализма заключается в крайне ограниченных фактических полномочиях и ответственности субъектов Федерации по управлению финансовыми средствами, составляющими на уровне регионов половину консолидированного бюджета страны. Иными словами,   децентрализация   бюджетной   системы   слишком   высока,   а полномочия и ответственность слишком малы. Именно эта диспропорция является одним из источников постоянной напряженности в отношениях между Центром и субъектами Федерации, препятствием для экономического роста страны.

3. Оптимизация распределения финансовых  потоков между уровнями бюджетной  системы

3.1. Вертикальное перераспределение  бюджетных средств

Бюджетную систему страны (региона) принято подразделять на уровни. Это связано с существенными различиями между органами власти, которым соответствуют эти уровни. Административно-территориальное устройство страны предполагает подчиненность одних органов власти другим и разную степень их самостоятельности в бюджетно-финансовой сфере. По общему мнению в РФ существуют три вида органов власти: федеральные, субъектов федерации и местные. У каждого из них, несмотря на продолжающиеся и в настоящее время споры, есть свои более-менее четко очерченные обязанности по организации и управлению политической жизнью страны, экономикой, социальной сферой и пр. Федеральные органы власти занимаются вопросами общероссийского значения, органы власти субъектов федерации решают проблемы общие для своего региона, а на местные органы власти возложено решение непосредственных проблем населения – уборка и благоустройство территории населенного пункта, содержание дорог и тротуаров, освещение улиц, обеспечение теплоснабжения, торговли, правопорядка и пр.

В России существуют разные виды населенных пунктов (мест коллективного, компактного проживания людей): города, поселки городского типа, села, деревни, аулы, станицы, хутора и т. д. и т. п. В каждом из них есть свои органы власти, именуемые местными органами власти.

Как известно, у любого органа власти есть три инструмента управления территорией и проживающим там населением:

• принуждение – получить услугу (работу) бесплатно, взять ее силой или угрозой применения силы;
• пропаганда – получить услугу за минимальную цену путем внушения чего-либо, каких-либо идеологических установок, не подлежащих сомнению; например, безусловного послушания;
• деньги – покупка услуги по ее реальной, рыночной цене. Это единственно честный способ управления территорией, когда не надо ни обманывать, ни принуждать, а все операции осуществляются по доброй воле.

В настоящее время, органы власти в РФ используют все три способа управления, но с разной степенью интенсивности. В армейской среде, например, используется сочетание пропаганды и принуждения, в местах содержания заключенных – в основном методы принуждения. Во всех остальных, обычных, гражданских местах проживания людей практически единственным инструментом управления территорией выступают в настоящее время денежные средства.

В современной РФ, по сравнению с советским периодом, роль и значение таких методов управления, как насилие и пропаганда существенно ослабли, а их использование не так масштабно, как ранее и не так интенсивно. Именно поэтому вопрос использования бюджетных средств становится настолько принципиальным и важным для всей страны, а процесс утверждения бюджета привлекает самое пристальное внимание общества или, по крайней мере, его политически и социально активной части.

Финансы региональных органов власти существуют как непосредственно в виде денежных фондов органа власти, так и в виде влияния властей на финансовые потоки. Денежный фонд органа власти в свою очередь может существовать в двух вариантах: в виде бюджета и в виде сметы, обязательно являющейся составной частью какого-либо бюджета. Главный критерий проявления денежного фонда органа власти на том или ином уровне бюджетной системы – это самостоятельное формирование предполагаемых доходов и расходов, утверждение и исполнение органом власти своего денежного фонда, говоря иначе – наличие депутатского корпуса, имеющего права на самостоятельное формирование бюджета.

Другая важная характеристика денежного фонда – наличие собственных и/или закрепленных налогов и неналоговых сборов – не является принципиальной, поскольку это может быть всего лишь формой трансферта.

Итак, бюджетная система страны формируется из денежных фондов, существующих в виде бюджетов, принадлежащих разным видам органов власти. А уже бюджеты, в свою очередь, включают в себя сметы бюджетных учреждений, организаций и структурных подразделений органов власти.

В экономической литературе существует устойчивое мнение, что бюджетная система РФ является трехуровневой и включает в себя федеральный уровень, уровень субъектов федерации и уровень денежных фондов местных органов власти. Несомненно, бюджетная система любой страны является в целом производной от ее административно-территориального устройства.

Но вначале, вне зависимости от количества уровней в бюджетной системе РФ (об этом далее), следует определиться с организацией низового уровня – уровня местных органов власти, то есть тех, кто непосредственно решает вопросы организации жизнедеятельности населенных пунктов, непосредственно контактирует с населением.

Если с субъектами федерации все понятно – в РФ насчитывается 89 субъектов федерации и столько же бюджетов (консолидированных и непосредственно администрации субъекта федерации), то на местном уровне – сельский район, город, район в городе, поселок, село – существует большое разнообразие в организации местных органов власти и наделении их денежными фондами в виде смет или бюджетов (денежным фондом в виде бюджета может располагать орган власти лишь того населенного пункта, который имеет статус муниципалитета).

В одних регионах муниципалитетов нет вообще, например, в Москве, и хотя 128 столичных районных управ и носят название «внутригородских» муниципальных образований, но сути дела это не меняет: института самоуправления населения в том виде, как оно предусмотрено Конституцией РФ нет, соответственно в Москве нет и третьего уровня бюджетной системы. Уточню: официально есть, но фактически нет. Другой пример – Республика Ингушетия, где вся территория поделена на 7 «муниципальных» образований, однако в этих муниципалитетах нет депутатского корпуса, местный бюджет утверждает глава администрации, а его самого назначает президент Республики; таким образом и здесь имеет место формальное использование словосочетания «местное самоуправление».

В других субъектах федерации муниципальных органов власти существует ограниченное количество, наряду с такими формами организации управления как районные (поселковые и пр.) администрации. Например, в Новосибирской области у 34 населенных пунктов имеется статус муниципальных, поскольку они обладают достаточной налоговой базой, остальные объединены в рамках районов – административно-территориальных образований, подчиненных в свою очередь областной администрации;

В третьих, – органы власти (в отдельных случаях – инициативная группа из числа местных граждан) каждого населенного пункта сочли необходимым получить статус муниципалитета, невзирая на экономическую целесообразность этого мероприятия. Так, например, в Тюменской области существует 279 муниципальных образования. Такое большое для РФ количество муниципалитетов в одном субъекте федерации создает областному финансовому управлению значительные, совершенно ничем не оправданные сложности в плане методического руководства бюджетным процессом в муниципалитетах, учета и перечисления им дотаций, сбора и обобщения отчетности. Рекордсменом по количеству муниципальных образований в России является, судя по неполным сведениям о субъектах федерации, которыми располагает автор, Пензенская область, где их насчитывается 407 единиц. Причем только 5 из них являются достаточно крупными городами, а все остальные – небольшими сельскими населенными пунктами.

В четвертых, районы в составе муниципалитетов также могли получить в свое распоряжение полноценный бюджет и закрепленные налоги, а не ограничиваться простым сметным финансированием. Подобная ситуация была несколько лет назад в Тольятти, когда администрация каждого из трех районов города – Автозаводского, Центрального и Комсомольского – работала на основании «бюджета района», утверждавшегося в составе консолидированного бюджета города.

Еще в РФ есть населенные пункты, в которых имеется действующий представительный орган власти, но нет бюджета, как например в г. Байкальске Иркутской области. Администрация этого города руководствуется сметой, утверждаемой в составе бюджета муниципалитета «Слюдянский район», в состав которого входит город.

Кроме того, необходимо учитывать, что организация местных органов власти подвергается постоянным изменениям, например, относительно недавно в Курской области были расформированы 511 муниципальных образований. В соответствии с законом, принятым Курской областной Думой, в области остается пять муниципалитетов (то есть территорий с населением свыше 150 тыс. человек и имеющих «достаточную доходную базу»): города Курчатов, Железногорск, Рыльск, Льгов и Щигры – они не будут финансироваться из областного бюджета. Остальная территория области поделена на 28 административных районов и город Курск.

В начале параграфа мы обратили внимание на то, что разделение бюджетов по уровням связано с существенными различиями между органами власти их исполняющими, их подчиненностью друг другу и степенью самостоятельности. Данный факт является принципиально важным, поскольку местные органы власти – это не только органы власти муниципалитетов, но и, в частности, районных (район в составе субъекта федерации) и поселковых (поселок в составе района или муниципалитета) администраций. Однако в силу того, что органы управления районов являются фактически структурными подразделениями администраций субъектов федерации, их (районов) денежные фонды, полагаю, следует учитывать в составе того уровня бюджетной системы РФ к которому относятся субъекты федерации, то есть субфедерального.

В свою очередь муниципалитеты в соответствии с действующим законодательством являются независимыми  от института государственной власти образованьями и поэтому занимают собственный, обособленный от других, уровень в административно-территориальном устройстве РФ, и соответственно в бюджетной системы России.

В результате, поскольку в настоящее время в РФ не ведется централизованный сбор сведений о регионах,  никто в стране не владеет точной информацией о составе последнего уровня бюджетной системы РФ – уровня, который занимают бюджеты, исполняемые муниципальными органами власти. По расчетам автора, в 57 субъекте федерации, по которым удалось собрать информацию, насчитывается 4 501 официально зарегистрированное муниципальное образование. Однако, если вычесть псевдомуниципалитеты, цифра уменьшится. Для этого требуется провести отдельное исследование регионального законодательства.