Оптимизация финансовых потоков между уровнями бюджетной системы

Для этого необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона.

Совершенствование системы механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам должно осуществляться в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, с решением проблем наращивания инвестиционной активности, проведением структурных преобразований в экономике регионов и с реформой в социальной сфере. Только при таких условиях возможно сформировать реально действующую систему бюджетного федерализма в России.

Резюмируя сказанное, необходимо еще раз подчеркнуть, что бюджетное регулирование национальной экономики осуществляется путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, при этом государство не только регулирует каналы прохождения и управления бюджетными потоками, уточняя пропорции распределения централизованных ресурсов, но и корректирует установленные бюджетные взаимосвязи и таким образом обеспечивает управление бюджетным устройством страны

2. Федеральный центр  и регионы: опыт распределения  финансовых потоков

Становление в России рыночных отношений в условиях кризисных процессов в экономике и социальной сфере привело к значительному yглyблeнию различий в уровне развития и текущем социально-экономическом положении отдельных ее регионов. Разрыв между полярными значениями отдeльных регионов по среднедушевым показателям производства валового регионального продукта очень велик.

Острота сложившейся ситуации очевидна. Глубокая дифференциация субъектов РФ по уровню развития и текущему социально-экономическому положению обусловливает необходимость как более cпpaвeдливoгo так и максимально эффективного территориального перераспределения финансовых ресурсов с учетом peгиoнальных и общерoссийских интересов.

Отсутствие четких правил и дeйcтвeнного механизма такого перераспределения неизбежно влечет за собой дестабилизацию социально-экономической ситуации в регионах. Результатом этого является как существенное снижение конкурентоспособности и общей эффективности функционирования нapoднохозяйствeнного комплекса страны в целом, так и закрепление и даже дальнейшее углубление межрегиональной экономической дифференциации, поскольку выделяемая регионам федеральная помощь фактически не используется на цели структурной перестройки экономики и развития общественного производства. Вместе с тем нерешенность отмеченной проблемы оказывает крайне негативное воздействие на процессы формирования системы федеративных отношений.

Существующая практика, как и порядок, имевший место в начале 90- х годов, когда федеральная помощь пpoблeмным регионам оказывалась путем предоставления им эксклюзивных экономических льгот, не решает и не может решить исходных проблем, как ввиду явной недостаточности бюджетного финансирования, так и в большинстве своем нецелевого использования получаемых дошлнительных ресурсов.

В июле 1998г. была одобрена «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 n^ax». Фактически она стала среднесрочной программой формирования российского бюджетного федерализма, которая в отличие от большинства подобных программ успешно выполняется. В Концепции затрагиваются самые разные аспекты межбюджетных отношений, в том числе в ней говорится и о необходимости анализа и учета территориального разреза федерального бюджета.

Идея рассмотрения доходов и расходов федерального бюджета в территориальном разрезе возникла на основе изучения зарубежной практики. Например, в США точно известно, где тратится каждый доллар федерального бюджета - причем не только по штатам (субъектам федерации), но даже по графствам (муниципалитетам). Аналитические службы отслеживают самые незначительные изменения в распределении федеральных средств, ставят вопросы, на которые федеральные власти обязаны отвечать. Однако при этом не анализируется, какой из регионов больше дает или получает, а власти более благополучных в финансовом отношении территорий не требуют себе каких-то особых привилегий.

В России сложилась противоположная ситуация. До недавнего времени никто не знал даже примерного распределения федеральных расходов по регионам-субъектам  Федерации (за исключением  финансовой  помощи региональным бюджетам и осуществляемых за счет средств федерального бюджета инвестиций в основной капитал). Однако 10-12 субъектов Федерации, не получающих трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, объявили себя «донорами», которые финансируют все остальные регионы, и начали выдвигать самые различные требования вплоть до предоставления им особого бюджетного статуса.

Причины такого разного подхода России и США к территориальному распределению федеральных расходов кроются в концептуальных различиях самого понимания сути бюджетного федерализма. В США взаимоотношения федеральных властей с плательщиками федеральных налогов и получателями средств из федерального бюджета - компетенция исключительно федеральных органов власти, у штатов и графств свой уровень прав и обязанностей. В российской интерпретации бюджетного федерализма регион - вотчина только региональных властей, выступающих посредниками между федеральным Центром и гражданами.

Преодолеть подобные представления о сути российского бюджетного федерализма, на наш взгляд, можно только обрисовав полную картину финансовых взаимоотношений федерального Центра и регионов. И здесь не избежать вопроса о реальном числе регионов-доноров и реципиентов.

Субъект Федерации можно считать донором только в том случае, если объем собранных на его территории и зачисленных в федеральный бюджет доходов превышает объем всех (именно всех) осуществленных на территории этого субъекта Федерации расходов из федерального бюджета. Такой подход к определению доноров и реципиентов требует изучения механизма распределения прямых расходов федерального бюджета между регионами - т.е. средств, которые не являются финансовой помощью региональным бюджетам, а предназначены для финансирования предприятий и учреждений федерального значения, находящихся на территории субъектов Федерации, а также различных федеральных программ.

Отсутствие вплоть до последнего времени исследований, посвященных распределению прямых федеральных расходов между регионами, объяснялось, в первую очередь, невозможностью получения соответствующих статистических данных, что было связано с техническими особенностями исполнения федерального бюджета. Переход на казначейское исполнение федерального бюджета дал возможность получить информацию (пусть и не всегда совершенную) по распределению прямых расходов федерального бюджета между субъектами Федерации, и на ее основе составить более полное представление о финансовых взаимоотношениях Центра и регионов.

В качестве показателя, отражающего баланс финансовых потоков

между федеральным бюджетом и бюджетами регионов, можно использовать

такой   показатель   как   доля   возврата   средств   в   регионы,   который

расчитывается по следующей формуле:

V = [ (F + Р) / N ] х 100%, (1)

где:    V - доля возврата средств в регионы;

F - объем финансовой помощи региональным бюджетам, включая бюджетные

ссуды;

Р - прямые расходы федерального бюджета на территории региона (проходящие через систему Федерального казначейства);

N - объем  налоговых и неналоговых доходов, собранных на территории региона и зaчиcлeнных в федеральный бюджет (проходящие через Министерство по налогам и сборам РФ).

Полученные результаты расчетов за прошедший год убедительно доказывают неправомерность тезиса о наличии 10 регионов-доноpoв, за счет средств которых якобы существуют все другие регионы. По полученным данным, с территории 35 субъектов Федерации в федеральный бюджет поступило больше доходов, чем вернулось в виде финансовой помощи и прямых территориальных расходов. Именно эти 35 регионов можно считать донорами федерального бюджета.

В целом же распределение субъектов Федерации по доле возвращаемых в них средств соответствует сложившимся представлениям об уровне экономического развития регионов и степени их зависимости от федерального бюджета.

Конкретизируя полученные данные, рассмотрим отдельные составляющие баланса финансовых потоков - территориальное распределение налогов и различных групп федеральных расходов.

Совершенно очевидно, что одним из важнейших факторов, определяющих различия между субъектами Федерации по доле возвращаемых в них средств, является объем coбиpaeмых на их территории налоговых доходов на душу населения. Даже скорректированные на величину прожиточного минимума межрегиональные различия в душевых налоговых доходах огромны. Корректировка же на величину прожиточного минимума позволяет учесть различия между регионами в уровне цен. Этот фактор теоретически не должен сказываться на балансовых показателях: в регионах, где выше доходы ввиду более высоких цен, выше и расходы как федерального, так и регионального бюджета, однако он оказывает немаловажное значение на региональную структуру налоговых доходов федерального бюджета.

В прошедшем году наивысших значений этот показатель достиг в Ямало-Ненецком (495,5% от среднероссийского уровня) и Xанты-Maнсийском (400,7%) автономных округах, для которых доли возврата средств из федерального бюджета минимальны. Наоборот, низший уровень душевых налоговых доходов и одновременно максимальная доля возврата средств имели место в Тыве (налоговые поступления на человека составили всего 13,9% от среднероссийского уровня, а в виде прямых расходов и финансовой помощи было возвращено примерно в 25 раз больше средств, чем зачислено с территории этой республики доходов в федеральный бюджет). Аналогичная ситуация и в Дагестане, где душевые налоговые доходы составили 14,6% от среднего по регионам, и в Усть-Oрдынском Бурятском АО (17,7%).

Причиной таких различий являются прежде всего диспропорции в уровне экономического развития регионов. В более выгодном положении оказались крупные регионы с высокодиверсифицированной структурой хозяйства и с высоким уровнем развития сферы услуг, а также регионы, специализирующиеся на добыче природных ресурсов. Наиболее бедственное положение в субъектах Федерации с низким уровнем развития промышленности и высокой долей сельского хозяйства.

Вместе с тем, существует и целый ряд субъективных факторов, определяющих собираемость налогов в регионах. К ним можно отнести различия в региональном налоговом законодательстве, пpeдпpинимаемые региональными властями усилия по увеличению доли «живых» денег, сокращению налоговой недоимки и т.д.

Одним из вариантов решения проблемы может стать усиление централизации налоговых доходов в федеральном бюджете с последующим перераспределением средств между регионами. Вопреки распространенному мнению, объем финансовой помощи регионам очень мал, а общее правило гласит: чем выше территориальная неравномерность налоговой базы, тем выше должна быть централизация налоговых поступлений.

На сегодняшний день совершенно очевидным фaктом является крайняя неравномерность в распределении прямых расходов между регионами.

Одна из основных диспропорций в разделении расходных полномочий между Центром и регионами заключается в том, что на региональные бюджеты возложены обязательства по финансированию федеральных социальных пособий и льгот, а федеральный бюджет финансирует профессиональное (высшее и среднее) образование, ориентированное в основном на региональные рынки труда. На наш взгляд, разумен обмен этими расходами. С этой целью необходимо изучение географии распределения фeдepальных расходов на высшее и среднее образование, с тем чтобы оценить реальные расходные обязательства регионов.

Наряду с составлением баланса финансовых потоков оценить финансовую ситуацию в субъекте Федерации можно путем реконструкции его консолидированного бюджета. В отличие от консолидированного регионального бюджета, представляющего собой сумму региональных и местных бюджетов, под консолидированным бюджетом региона понимаются доходы и расходы бюджетов всех уровней ( федерального, регионального и местного), «привязанные» к территории субъекта Федерации. Для удобства понимания этого термина прибегнем к математическим методам.

Уравнение консолидированного бюджета региона может быть представлено следующим образом:

R - Е = S + D, (2)

где: R - собранные на территории региона доходы (налоговые и неналоговые) в бюджеты всех иерархических уровней;

Е - расходы бюджетов всех уровней на территории региона, не связанные с перераспределением доходов между бюджетами разных уровней;

S - сальдо бюджетных финансовых потоков между федеральным бюджетом и регионом, которое может быть как положительным, так и отрицательным;

D - разность между расходами и доходами консолидированного регионального бюджета (дефицит).

Смысл этой формулы достаточно простой. На территории региона, с одной стороны, собирается определенный объем доходов, поступающих в бюджеты всех уровней. С другой стороны, также из бюджетов всех уровней на его территории финансируются те или иные расходы. Разница между общими суммами собранных на территории доходов и осуществляемыми расходами, во-первых, выражается в дефиците региональных бюджетов, во-вторых, компенсируется за счет перераспределения средств между регионами как в форме финансовой помощи региональным бюджетам из федерального, так и в виде непропорциональных по отношению к зачисленным с территории региона в федеральный бюджет доходам прямых расходов федерального бюджета.

Если баланс финансовых потоков в большей степени характеризует взаимоотношения Центра и субъектов Федерации, то консолидированные бюджеты регионов - характеризует непосредственно субъекты Федерации: степень их дотационности, роль бюджетной сферы в целом на территории, общие масштабы поддержки экономики и социальной инфраструктуры из бюджетов всех уровней. Многие из этих аспектов требуют детального исследования, однако мы остановимся еще раз на донорах-реципиентах с точки зрения сбалансированности их конcoлидиpoванныx бюджетов.