Рассмотрение  института межмуниципального сотрудничества предполагает, прежде всего, раскрытие содержания данного понятия с целью формирования единых подходов к его пониманию. Кроме того, «необходимость определения юридических понятий объясняется тем. что неправильное толкование или хотя бы незначительное отступление от их истинного смысла может породить нарушение законности со всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями»

   Понятие межмуниципального сотрудничества в России пока не находит своего легального определения. В настоящее время не существует и единого термина,  отражающего подобный тип отношений, хотя понятийный аппарат является одним из базовых начал любого правового явления. Наиболее часто встречающимися вариантами обозначения межмуниципальных контактов как в нормативных актах, так и в науке муниципального права России, являются «взаимодействие муниципальных образований», «сотрудничество», «объединение», «партнерство» и «кооперация». Федеральный законодатель оперирует термином «межмуниципальное сотрудничество».

   Вместе  с тем, в целях защиты идеи местного самоуправления в условиях централизации власти, а также для развития межмуниципальных контактов следует нормативно закрепить определение межмуниципального сотрудничества. По мнению Серебренниковой А.С. , кандидата юридических наук, это форма осуществления местного самоуправления, представляющая собой различные способы совместной деятельности органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований, в том числе с учреждением межмуниципальных организаций, при сохранении у муниципальных образований самостоятельного статуса. Иное определение было закреплено в «Положении о порядке участия муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества»: межмуниципальное сотрудничество-направление деятельности органов МСУ муниципального образования, призванное способствовать выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения и осуществления прав граждан на местное самоуправление, обеспечения взаимодействия органов МСУ Московской области, Российской Федерации.⁵ 

   Представляется  возможным выделить следующие признаки анализируемого явления:

1. Межмуниципальное сотрудничество представляет собой механизмы взаимодействия муниципальных образований с целью совместного решения каких-либо задач. Так, в Ассоциации сибирских и дальневосточных городов в России образована рабочая группа по реформе ЖКХ.⁶
2. Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в различных формах. В России основными формами такого сотрудничества выступают создание межмуниципальных организаций, заключение рамочных договоров о сотрудничестве, об учреждении совместных координационных органов муниципальных образований. В последнее время ведется оживленная дискуссия о целесообразности создания и развития городских агломераций.
3. Российский законодатель признает необходимым сохранение самостоятельного статуса муниципальных образований при осуществлении межмуниципального сотрудничества.
4. Право муниципальных образований вступать в партнерские отношения между собой свидетельствует об автономии муниципальных образований, прежде всего организационной.  Последняя отражает один из основных принципов местного самоуправления, которым является признание многообразия форм осуществления местного самоуправления. Данный принцип предполагает плюрализм способов не только внутренней самоорганизации местного самоуправления, но и деятельности муниципальных образований вовне, в том числе осуществления взаимодействия с иными муниципальными образованиями⁷.

 

   Таким образом, межмуниципальное сотрудничество является одним из инструментов решения  муниципальным образованием вопросов местного значения. Правовая основа такого взаимодействия является комплексной и объединяет нормы не только муниципального законодательства, но и ряда других, например, гражданского или градостроительного. 

 

    §1.2. Цели, виды, задачи, формы межмуниципального сотрудничества.

   Межмуниципальное  сотрудничество осуществляется в целях:

• повышения эффективности решения вопросов местного значения;
• обмена опытом в области организации и осуществления местного самоуправления;
• содействия развитию местного самоуправления;
• объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения;
• организации взаимодействия органов МСУ муниципальных образований по вопросам местного значения;
• выражения и защиты интересов муниципальных образований;
• формирования условий стабильного развития экономики муниципальных образований в интересах повышения жизненного уровня населения.

Для достижения целей межмуниципальном сотрудничестве определяются следующие задачи органов МСУ:

• участие в образовании и деятельности единого общероссийского объединения муниципальных образований и иных объединений муниципальных образований;
• учреждение хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций;
• заключение иных договоров и соглашений⁸.

 

Классификация форм межмуниципального сотрудничества в соответствии с Федеральным законом № 131 представлена на таблице 1. 

   таблица1.⁹

   В условиях ограниченности ресурсов возрастает значимость оптимизации расходов на обеспечение вспомогательных функций. В связи с этим, предлагается четыре вида организации аутсорсинга вспомогательных функций местных администраций:

1. передача функций вспомогательного обслуживания местных администраций сторонней организации на контрактной основе. При этом создаются предпосылки для экономии бюджетных средств благодаря снижению суммарных затрат на выполнение той или иной функции.
2. разделение вспомогательных функций между администрациями различных поселений на договорной основе. Тем самым создаются предпосылки для специализации администраций на выполнении тех или иных вспомогательных функций и, как следствие, роста производительности труда и снижения суммарных затрат. Кроме того, подобный подход позволяет смягчить кадровую проблему реформирования местного самоуправления.
3. осуществление некоторых функций поселенческих администраций районной администрацией на договорной основе. Этот подход особенно актуален для муниципальных районов, в которых до настоящего времени не были сформированы сельские администрации. В этих муниципалитетах создание двухуровневой системы местного самоуправления сопряжено с рядом дополнительных сложностей, связанных с формированием кадрового состава и материально-технической базы вновь созданных поселенческих администраций. Перенос некоторых функций на районную администрацию даст возможность сократить период, необходимый для запуска полноценной работы поселенческих администраций.
4. смешанное разделение функций. Этот подход предполагает сочетание вышеперечисленных вариантов аутсорсинга функций вспомогательного обслуживания. Например, часть из них может осуществляться сторонней организацией на договорной основе, другая часть- районной или поселенческой администрацией.¹⁰

 

   Рассмотрев  законодательную основу межмуниципального  сотрудничества, его сущность, цели и задачи целесообразно будет перейти к практическому аспекту межмуниципального сотрудничества.

 

Глава 2. Организация межмуниципального сотрудничества.

§2.1 Организация межмуниципального  сотрудничества.

Межмуниципальное  сотрудничество определяется как любая  форма кооперации между муниципальными образованиями. Оно может быть как неформальным, так и крайне обязывающим.

Межмуниципальное  сотрудничество может быть организовано:

• как неформальное, в том смысле, что не существует письменного соглашения между муниципальными образованиями. Межмуниципальное сотрудничество может иметь форму встреч, где, например, руководители поселений района собираются, чтобы обсудить взаимно интересующие проблемы, или это просто представитель местной администрации может позвонить коллеге из соседнего муниципального образования и спросить совета в случае затруднения;
• как Соглашение о сотрудничестве между определенным количеством муниципальных образований. Можно, например, прийти к соглашению о возможности использования специалиста одного из муниципальных образований для кооперации с другими муниципальными образованиями. Очень часто заключается соглашение о реализации большей административной единицей такой как район, полномочий поселения. Этот вид сотрудничества более обязывающий, чем неформальное соглашение. Но в нем не обязательно включение инвестиций, и каждый из партнеров обычно может выйти из кооперации по своему желанию в любой момент.
• совместные предприятия. Группа муниципальных образований может совместно организовывать предприятие и создать учреждение. Такой вид кооперации обычно весьма обязывающий, поскольку в нем участвуют инвестиции и соглашения носят обязательный характер на несколько лет в будущем.

 

Неформальные  соглашения

Данный  вид сотрудничества, несомненно, очень  широко практикуется. Политики встречаются друг с другом в ассоциациях и других ситуациях общения. Они обсуждают насущные проблемы и другие вопросы, представляющие взаимный интерес, помимо текущих проблем. То же самое делают руководители городов, специалисты и т. д.

Предметом сотрудничества обычно является взаимное информирование, обмен опытом, организация семинаров и других видов информирования

Несмотря  на широкое распространенно данного вида сотрудничества эта тема мало изучена. Датские исследования показывают, что мэры и высокопоставленные сотрудники городских администраций, равно как и специалисты, например, биологи, инженеры, экономисты, специалисты кадровых служб и т.д. участвуют во многих неформальных объединениях. 

  Соглашения о кооперации между муниципальными образованиями.

Данный  вид сотрудничества носит более  обязывающий характер, чем неформальные контакты, В данном случае, два или более муниципальных образования заключают соглашение о кооперации Обязательность сотрудничества зависит от самого соглашения и договора

Примеры такого рода сотрудничества:

• заключается соглашение о том, что муниципальное образование может пользоваться услугами специалиста, работающего в муниципальном образовании Б и платить за это.
• заключается соглашение о том, что муниципальное образование А и муниципальное образование Б совместно нанимают специалиста, зарплата которому выплачивается совместно двумя муниципальными образованиями пропорционально времени работы специалиста в каждом из двух муниципальных образований.
• район А и город Б заключают договор о том, что А может использовать часть мест в больнице, принадлежащей Б.
• поселение А и поселение Б совместно организуют культурное мероприятие.
• город, район и поселения совместно работают над развитием туризма.
• город, район и местное объединение предпринимателей создают организацию для промышленного развития (и в данном случае, может быть предпочтительнее создать совместное предприятие).

 

  Муниципальное образование как подрядчик

Принцип заключается в том, что одно муниципальное  образование выступает как подрядчик выполнения определенных работ для остальных муниципальных образований.

На самом  деле, именно это происходит в России сейчас, как следствие административной реформы. Районы берут на себя достаточно много полномочий от имени поселений.

Соглашение между муниципальным образованием-подрядчиком и другими муниципальными образованиями может быть обязательным по закону или в соответствии с решениями областного уровня. А также, оно может быть добровольным. Такое происходит в случае, если совет поселения решает оставить в районе определенные полномочия.

Данная  концепция может быть применима  и в других отношениях. Если, например, в городе есть структура, отвечающая за содержание и ремонт дорог, было бы полезно для всех участвующих муниципальных образований, если бы район и, возможно, некоторые поселения подписали соглашение о выводе такой структуры из городской администрации в совместное управление. В соглашение может быть включен пункт о том, что району передается ответственность за качество услуг, бюджет и т. д. 

Межмуниципальное  предприятие.

Может быть создано тремя способами: