ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОСТОЯНИЕ РЕГИОНОВ РОССИИ

7. Экономическое неравенство регионов

   Основной  тенденцией переходного периода стала концентрация экономики страны в крупнейших агломерациях и экспортно-сырьевых регионах. Доля десяти ведущих субъектов РФ в суммарном ВРП выросла за 1994-2002 гг. почти на треть, в основном за счет Москвы (табл. 6). Ее возросший экономический "вес" объясняется не только опережающим развитием, но также переносом в столицу центров прибыли российских интегрированных бизнес-групп. В 2002 г. на долю Москвы и Тюменской области (с автономными округами) приходилось более 31% суммарного ВРП страны, это сверхвысокая концентрация экономики. Роль нефтяной промышленности показывает доля в суммарном ВРП нефтедобывающего Ханты-Мансийского АО - 7,2%, округ опережал остальные регионы-лидеры в 2-3 раза. Экономический "вес" слаборазвитых регионов ничтожен: даже без учета слабозаселенных автономных округов, на регионы последней десятки (республики Адыгея, Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Северная Осетия, Калмыкия, Марий Эл, Алтай, Тыва, Еврейская АО и Магаданская области) совокупно приходится 1% российского ВВП.

   Таблица 6. Доля отдельных  субъектов РФ в  суммарном ВРП  России, %

   Глубину экономического неравенства позволяет  оценить показатель душевого ВРП, по которому регионы России различаются в диапазоне от развитых до слаборазвитых стран. Такие диспропорции - следствие кризиса 1990-х годов и поляризующего влияния глобализации. Политики любят использовать номинальные показатели душевого ВРП, иллюстрируя глубину неравенства, при таком измерении Ингушетия отстает от Тюменской области почти в 36 раз (данные 2002 г.). Но подобные сравнения некорректны из-за троекратных ценовых различий между северо-восточными и южными регионами страны. Однако даже с корректировкой на стоимость жизни в регионе душевой ВРП Тюменской области (с автономными округами) в 26 раз выше, чем в Ингушетии, это огромное неравенство.

   В 2002 г. около 20% субъектов РФ имели  душевой ВРП выше среднего по стране (с корректировкой на стоимость жизни  в регионах). По сравнению с 1997 г. их стало меньше, сокращение во многом объясняется усилившимся разрывом между средним и медианным значениями ВРП из-за ускоренного роста показателей Москвы и автономных округов Тюменской области. Кроме того, ВРП по автономным округам рассчитывается только с 2000 г. В число лидеров по-прежнему входят только федеральные города и экспортно-ресурсные субъекты РФ. Почти 2/3 регионов имели душевый ВРП ниже среднероссийского (нижняя граница этой группы - 1/2 среднероссийского ВРП), а более 15% относились к группе явных аутсайдеров (Карта 2. Отношение скорректированного душевого ВРП за 2002 г. к среднему по РФ). Последняя группа представлена слаборазвитыми республиками и автономными округами, а также наиболее депрессивными регионами импортозамещения, не включенными в глобальные экономические связи. При гигантских различиях "богатых" и "бедных" субъектов РФ, их все же меньшинство, а доминирует плотная срединная группа, включающая 2/3 регионов страны, она остается устойчивой весь переходный период.

   Если  сопоставить не число регионов с  разным уровнем ВРП, а долю живущего в них населения, то соотношение  будет несколько лучшим: четверть населения России живет в относительно благополучных субъектах РФ, более 2/3 - в регионах срединной группы, и только 7% - в слабейших субъектах РФ с душевыми показателями ВРП в 2-7 раз ниже среднероссийских (рис. 7).

   Рис. 7. Доля населения, проживающего в субъектах РФ с разным уровнем душевого ВРП в 2002 г. (среднее по РФ=1)

   Однако  душевой ВРП не отражает реального  потребления домохозяйств, т.к. значительная часть регионального продукта перераспределяется государством. Именно поэтому в статистических сборниках отсутствуют душевые показатели ВРП нефтегазовых автономных округов Тюменской области - они не отличаются от Люксембурга и Швейцарии, если сравнивать в долларах США по паритету покупательной способности. Для оценки более корректно сопоставлять ту часть ВРП, которая реально потребляется населением региона, т.е. душевые показатели фактического конечного потребления домохозяйств в системе национальных счетов. Этот показатель также имеет свои недостатки, не учитывая потребление жителей за пределами своего региона и приписывая москвичам потребление всех приезжающих в столицу, но в большинстве регионов он относительно пригоден для сопоставлений.

   Душевое конечное потребление домохозяйств не так сильно дифференцировано по регионам: с учетом стоимости жизни различия между средними показателями пяти самых "богатых" и самых "бедных" субъектов РФ составляли в 2002 г. 3 раза, в то время как по ВРП - 6 раз. Перераспределение государством произведенного продукта приводит к тому, что в Тюменской области потребляется домохозяйствами только 21% ВРП, а в наименее развитых регионах потребление домохозяйств близко или даже превышает душевой ВРП (Тыва и большинстве республик Северного Кавказа - 95-123%).

   Проведенные расчеты позволяют более точно  оценить уровень экономических различий между субъектами РФ, но при этом вновь и вновь подтверждают главный вывод - неравенство чрезвычайно велико и оно усиливается. Как показал опыт 1990-х годов, неспособность государства обеспечить минимально небходимые стандарты потребления во всех регионах страны приводит к росту социальной напряженности, это подтвердила и монетизация льгот 2005 года. Но в политике выравнивания есть и "обратная сторона медали": поляризация регионального развития обусловлена объективными факторами и приобрела устойчивый характер, для снижения региональных диспропорций требуются огромные объемы перераспределения финансовых ресурсов, а перераспределение в таких масштабах замедляет экономический рост.

8. Бюджетная политика выравнивания

   Следствием  усилившегося экономического неравенства  в переходный период стал рост региональных различий в уровне жизни, состоянии  рынка труда, доступности основных услуг. Необходимость выравнивания развития субъектов РФ очевидна, но эта задача требует выработки приоритетных направлений и эффективных механизмов перераспределения финансовых ресурсов в системе межбюджетных отношений. Федеральные власти предпочли наиболее простой механизм - все большую централизацию ресурсов и масштабное перераспределение, чтобы быстрее сократить неравенство и сгладить накопившиеся противоречия в межбюджетных отношениях. Концентрация бюджетных ресурсов на федеральном уровне стала дополнением политической централизации. Социальные последствия такой политики весьма противоречивы.

   Централизация финансовых ресурсов сопровождалась ростом объемов перераспределения: если в 1999 г. финансовая помощь бюджетам других уровней составляла 9,3% расходов федерального бюджета, то уже в 2001 г. - 18,5%, а объем помощи вырос более чем вдвое. Доля финансовой помощи из федерального бюджета в доходах консолидированных региональных бюджетов увеличилась за 1999-2003 гг. почти вдвое - с 10% до 19%.

   Рис. 8. Доля финансовой помощи из федерального бюджета  в 1994-2004 гг., в % от ВВР(Источник: Центр фискальной политики)

   Для более детального знакомства с темой  межбюджетных отношений центра и  регионов РФ мы рекомендуем посетить сайт Центра фискальной политики (www.fpcenter.ru). По данным Центра фискальной политики, максимальное перераспределение отмечалось в 2002 г., когда федеральным властям пришлось перечислять в регионы дополнительные средства после принятия решения о повышении заработной платы бюджетникам (рис. 8). Эти перечисления были сопоставимыми с выплатами из основных фондов, созданных для межбюджетного выравнивания - Фонда финансовой поддержки регионов и Фонда компенсаций. Судя по всему, аналогичный "бум" дополнительных перечислений произойдет и в 2005 г., поскольку федеральный закон о монетизации льгот был плохо подготовлен, и центру пришлось в пожарном порядке выделять регионам недостающие средства на выплаты льготникам.

   Концентрируя  все большую долю доходов, федеральный центр стал намного больше перераспределять, поэтому по расходам пропорции между федеральным и субнациональными (региональными и местными) бюджетами остались на прежнем уровне 50:50. Но централизация доходов и полномочий по принятию решений ведет к снижению бюджетной автономии регионов. По расчетам В. Климанова и А. Лаврова, уже в 2001 г. поступления от так называемых "собственных" налогов покрывали менее 40% расходов региональных бюджетов и лишь 13% расходов местных бюджетов.

   Рис. 9. Рейтинг субъектов  РФ по уровню душевой  бюджетной обеспеченности относительно среднероссийского (равен 1) 
(Источник: Центр фискальной политики)

   Основной  инструмент выравнивания - Фонд финансовой поддержки регионов. Трансферты из этого Фонда в 2004 г. получали 69 регионов (78% субъектов РФ). Остальные 20 субъектов, не получающих трансферты из ФФПР, обычно называют регионами-"донорами". Они имеют очень разную бюджетную обеспеченность: в нефтегазодобывающих автономных округах - в 3-7 раз выше среднероссийской, в Москве - более чем в 2 раза, в Татарстане - в 1,7 раза, а в остальных регионах превышение невелико (рис. 9). В 1990-е годы "доноров" было меньше - 10-12 субъектов РФ, но в последние годы, благодаря росту цен на нефть и объемов ее добычи, таких регионов стало почти вдвое больше (реально "доноров" больше 30, если считать таковыми регионы с положительным балансом всех перечисленных налогов из региона в федеральный бюджет и обратных финансовых поступлений из центра в регион).

   На  другом полюсе - более 20 беднейших субъектов  РФ, в которых трансферты ФФПР и  другие виды федеральной финансовой помощи составляют от половины до 90% доходов  консолидированного бюджета региона. Среди них республики Северного Кавказа и юга Сибири, слаборазвитые автономные округа востока страны, Камчатская, Ивановская области, Алтайский край (рис. 8).

   В качестве аргументов в пользу централизации  обычно называют следующие: необходимость  концентрации ресурсов в центре для  более быстрого реформирования налоговой системы и последующего снижения налогового бремени, уменьшение неэффективных расходов региональных и местных властей, пользующихся отсутствием контроля со стороны неразвитого гражданского общества в регионах. Но есть и серьезные основания для критической оценки политики централизации, усиливающей иждивенчество и пассивность региональных и местных властей, в том числе в реализации социальных программ.

   Все более очевидно, что разумный предел централизации перейден. Контроль центра без региональной и муниципальной бюджетной автономии не может решить большинство проблем бюджетного федерализма в столь большой и разнообразной стране как Россия. Если федеральные власти и дальше будут основными контролерами действий региональных и местных властей, а граждане, платящие налоги - по-прежнему оставаться в стороне, не влияя на деятельность избранных органов власти и местного самоуправления, гражданское общество и не возникнет. Существующее положение воспроизводит иждивенчество, не создает стимулов активизации деятельности региональных и местных властей по улучшению институциональных условий для экономического роста и реализации ответственной социальной политики. Предстоящая реформа межбюджетных отношений направлена на решение именно этих проблем, но пока у специалистов остается много вопросов по поводу сбалансированности расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы, особенно на уровне местного самоуправления.

   Основная  тяжесть социальных расходов в конце 1990-х годов ложилась на региональные и, особенно, местные бюджеты, однако за 2001-2003 гг. роль региональных бюджетов в финансировании социальных расходов увеличилась (табл. 6). Власти субнационального уровня по-прежнему отвечают за здравоохранение и образование населения, но заметно постепенное перераспределение финансирования этих отраслей с местного на региональный уровень. Расходы на ЖКХ практически полностью финансируются регионами, прежде всего местными бюджетами. В 2003 г. в трети субъектов РФ на местные бюджеты приходилось более 99% всех расходов на ЖКХ, почти в половине субъектов - более 80%. Средние данные по РФ гораздо меньше (55%), т.к. самые большие объемы расходов на ЖКХ имеют Москва и С.-Петербург, в которых местные бюджеты практически отсутствуют и финансирование ведется из бюджета субъекта РФ. Реформа жилищно-коммунального хозяйства идет медленно, но все же за 1998-2003 гг. тяжелая "ноша" муниципалитетов немного уменьшилась - с 25% до 19% всех расходов местных бюджетов, поскольку население стало больше платить за услуги.