Экономическая сущность бюджетного планирования

1. Экономическая сущность бюджетного планирования

 

     Бюджетное планирование на современном этапе развития экономики приобретает статус и значение одной из главных функций управления общественными финансами, в связи, с чем его роль в бюджетном процессе существенно возрастает.

     Теоретико-методологические основы бюджетного планирования раскрываются через рассмотрение таких понятий как: бюджет (как звено системы финансов), система управления бюджетом и  система бюджетного планирования.

     Термин  бюджет обозначает в экономической литературе различные объекты. Проблему определения сущности бюджета сформулировали М.В. Романовский, О.В. Врублевская, Б.М. Сабанти и другие.

     Как указано О.В.Врублевской¹, термин бюджет следует понимать как совокупность финансовых отношений; подразумевая под бюджетом документ (роспись государственных доходов и расходов), его логичнее называть бюджетным планом; если же под бюджетом понимается денежный фонд, его логичнее называть бюджетным фондом. Конкретизация термина «бюджет» в рамках единого методологического подхода представлена на рисунке 1.

     

     

     

     

     

       
 

Рисунок 1. - Конкретизация  термина «бюджет» в рамках единого  методологического подхода

     О.В.Врублевская  приводит следующее определение. «Бюджет  – это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд»².

     В соответствии с определением Б.М. Сабанти: «государственный бюджет-это система денежных отношений, имеющих императивную форму, выражающих движение главным образом чистого дохода общества, в процессе которого образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения им своих функций»³.

     По  мнению Э.А. Уткина, «роль планирования в жизни общества, его отдельных  подсистем и элементов определяется положением, которое планирование занимает в системе управления»⁴. Соответственно сущность планирования вытекает из анализа содержания основных функций управления: двойственная функция управления «подготовка и принятие управленческого решения» означает, прежде всего, практическую работу по постановке целей, задач, которые преследует субъект, управления, я разработку мер, обеспечивающих их достижение. По своему содержанию такая деятельность и есть не что иное, как планирование. Двойственная функция управления, подготовка и принятие решений занимают центральное место в системе всех его функций. Поскольку планирование есть органически неразрывный структурный элемент управления, часть его важнейшей функции, то, по мнению Э.А. Уткина, можно вполне обоснованно говорить о том, что планирование - центральное звено в системе управления.

     Планирование  есть инструмент управления, эта взаимосвязь  обусловливается объективной основой возникновения самой системы управления. Управление-это свойство, присущее обществу на любой ступени его развития, и оно носит всеобъемлющий характер. Характерной чертой системы управления является планомерность. Сущность планомерности состоит в том, что люди сознательно определяют и планируют направления и цели своих действий и соразмеряют эти действия с ресурсами, учитывая прямое и косвенное воздействие внешней по отношению к ним среды. Планирование труда выходит за рамки отдельных производств, оно распространяется на деятельность предпринимателей, на промышленность и сельское хозяйство и их отрасли, на деятельность самого государства, активно вмешивающегося в экономические, в том числе финансовые и социальные процессы.

     Таким образом, управление, а, следовательно, и планирование присущи как для  предприятий, организаций и фирм, осуществляющих производство материальных благ и услуг, так и для общества в целом. Есть и другие объективные обстоятельства, обусловливающие потребность общества в государственном планировании применительно к условиям рыночной экономики. К таким обстоятельствам следует отнести:  
• неспособность механизма свободного рынка регулировать устойчивость национальной экономики;  
• рост в общем объеме потребления доли коллективного или общественного потребления, которая в значительной мере регулируется не обычным рыночным механизмом, а государством;  
• наличие экономических задач, решаемых на государственной основе;  
•появление более сложных форм взаимодействия друг с другом хозяйствующих субъектов и отраслей экономики в результате расширения интеграционных процессов, которые не могут быть охвачены рыночным регулированием;  
• существование проблем долгосрочного развития, не регулируемых рыночным механизмом;  
• возникновение чрезвычайных ситуаций (война, экономические кризисы, стихийные бедствия и необходимость ликвидации их последствий), стимулирующих деятельность в области планирования.

     Таким образом, планирование как центральное  звено системы управления выполняет роль инструмента реализации политики государства, его отдельных субъектов и в условиях рыночной экономики.

     Следует отметить, что планирование уже давно выступает инструментом государственного регулирования экономики.

     Итак, чтобы эффективно управлять национальной экономикой, экономикой субъектов Федерации, местных образований, деятельностью предприятий, организаций, регулировать разнообразные процессы, происходящие в обществе, необходимо органам управления точно и правильно намечать цели, которые они преследуют, разрабатывать научно обоснованные меры, обеспечивающие достижение поставленных целей. Все это и есть планирование.

     Планирование  в целом и бюджетное планирование в частности имеют общую теоретическую базу и основываются на общих принципах, общей методологии, включающей определенные методы разработки планов, программ, прогнозов и др. Причем бюджетное планирование, несомненно, имеет свою специфику.

     Чтобы теоретически раскрыть многоплановый  и сложный характер бюджетного планирования, следует исходить из выяснения определения сущности самого понятия «планирование».

     Имеется множество определений понятия  «планирование», предложенных российскими учеными-экономистами. По определению Е.А. Черныш: «Планирование-это процесс подготовки управленческого решения, основанный на обработке исходной информации и включающий в себя выбор и научную подготовку целей, определение средств и путей их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятия наиболее приемлемого из них в ожидаемых условиях развития. Сущность планирования заключается в том, что на основе сознательного использования системы объективных экономических законов, основных положений и выводов экономической теории, накопленного опыта и хозяйственной практики обеспечить научно обоснованное руководство развитием народного хозяйства посредством использования системы плановых документов»⁵.

       Э.А. Уткин дает свое определение  понятия «планирование»: «Планирование можно определить как специфическую форму общественной практики людей, являющуюся одной из функций управления - приоритетной, состоящей в подготовке различных вариантов управленческих решений в виде прогнозов, проектов программ и планов, обосновании их оптимальности, обеспечении возможности выполнения и проверки их выполнения».

     Последнее определение достаточно полно отражает сущность планирования в целом. Что касается непосредственно бюджетного планирования, то, по мнению В.А.Свищевой - это «деятельность по разработке и составлению проекта бюджета, которая обеспечивает сбалансированность и пропорциональность бюджетных доходов и расходов, согласование и координацию деятельности участников бюджетного процесса в предстоящем финансовом году в ходе исполнения бюджета»⁶.

     Приведенные выше определения неоправданно расширяют сферу бюджетного планирования на другие этапы бюджетного процесса (отражающего этапы управленческого цикла), в частности, включают в состав бюджетного планирования исполнение бюджета.

     Определение, более строго ограничивающее сферу  бюджетного планирования формулируют, например, Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин: «бюджетное планирование – это инструмент управления бюджетной системой и межбюджетными отношениями при составлении бюджетов на основе принципов и методов, исходящих из бюджетной политики государства»⁷.

     Наиболее хорошо отражает экономическую сущность понятия следующее определение: бюджетное планирование – это один из элементов системы управления бюджетом, предназначение которого состоит в составлении и утверждении бюджетного плана на основании прогнозируемых данных и в соответствии с целями бюджетной политики.

     Например, в определении сущности бюджетного планирования Л.А. Дробозиной дается односторонняя распределительная характеристика этого процесса: «Экономическая сущность бюджетного планирования состоит в централизованном распределении и перераспределении валового внутреннего продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе общенациональной социально-экономической программы развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов разного уровня»⁸. Трудно согласиться с мнением, что осуществляется «распределение и перераспределение валового внутреннего продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы».

       Бюджетное планирование – один из этапов бюджетного процесса. Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а так же подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

     Для раскрытия экономической природы  системы бюджетного планирования рассмотрим ее как один из элементов системы управления бюджетом – применяем последовательный методологический подход при анализе субъекта управления, инструмента управления, объекта управления и конечной цели управления, указывая на сходные и отличительные черты элементов анализируемых систем. Система бюджетного планирования представлена на рисунке 2. 
 
 
 

     

       

       

Система бюд-

жетного пла-

нирования

     

       

       
 
 
 
 
 
 
 

     Рисунок 2.- Система бюджетного планирования

     Система бюджетного планирования - это система, обеспечивающая целенаправленное воздействие аппарата бюджетного планирования на бюджетную систему (совокупность бюджетных отношений) посредством функционирования механизма бюджетного планирования для формирования и утверждения бюджетного плана, реализующего достижение целей бюджетной политики.

     Под аппаратом бюджетного планирования понимается совокупность всех организационных структур, осуществляющих бюджетное планирование.

     Аппарат бюджетного планирования имеет следующую  структуру:

− Парламент и территориальные органы законодательной власти;

− Правительство, территориальные органы исполнительной власти;

− Министерство финансов и его территориальные финансовые органы.

     Механизм бюджетного планирования характеризуется следующим образом.

     1. Механизм бюджетного планирования предназначен для выполнения одного из этапов бюджетного цикла – бюджетного планирования. Непосредственным результатом бюджетного планирования является составленный исполнительными органами и утвержденный законодательными органами бюджетный план, благодаря выполнению которого реализуются цели бюджетной политики.

     2. Механизм бюджетного планирования  состоит из звеньев в соответствии с группами решаемых задач (формирование доходов, осуществление расходов, межбюджетное распределение ресурсов).

     3. Механизм бюджетного планирования распределен между различными уровнями бюджетной системы.

     4. Механизм бюджетного планирования  характеризуется связями управления между подразделениями аппарата бюджетного планирования, т.е. сложившимися способами взаимодействия между подразделениями аппарата бюджетного планирования и внутри этих подразделений, существующими регламентами работы (определяющими области ответственности и сроки выполнения работ), утвержденными процессами (подробным описанием выполнения задач).