Государственные и муниципальные предприятия: их сущность, отличительные особенности

    Такой вывод соответствует как сущности конструкции юридического лица, так и стремлению законодателя не допустить чрезмерного ограничения прав юридического лица со стороны его учредителей. Соответствующее разъяснение было дано и в Постановлении Пленума ВАС от 14 мая 1998 г. N 9 "О некоторых вопросах применения статьи 174 Гражданского кодекса Российской Федерации при реализации органами юридических лиц полномочий на совершение сделок". В соответствии с ч. 2 п. 4 Постановления в тех случаях, когда ограничения полномочий органа юридического лица установлены учредительными документами, таким лицом, по смыслу ст. 174 ГК, является само юридическое лицо. При этом только в случаях, прямо указанных в законе, данные иски вправе заявлять и иные лица (в том числе учредители). Таким образом, собственник при заявлении исковых требований в соответствии с п. 3 ст. 20 Закона основанием иска должен иметь ст. 173 ГК.

    Что касается виндикации, то в рассматриваемой  ситуации она практически неприменима, поскольку собственник имущества  унитарного предприятия может предъявить виндикационный иск только в том  случае, если само предприятие передало его добросовестному приобретателю безвозмездно (ст. 302 ГК). Если же имущество передавалось по возмездной сделке, то собственник, учитывая первоначальный выход этого имущества из его владения в соответствии с его волей, у добросовестного приобретателя его виндицировать не может. Поэтому нетрудно предугадать, что механизм защиты интересов собственника в основном будет строиться на применении ст. 173 ГК. 

    Глава 7. Принципы ответственности самих предприятий. 

    При недостаточности имущества казенного  предприятия для удовлетворения требований кредиторов субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия несет РФ, ее субъекты, муниципальные образования. В литературе на этот счет высказывались мнения, согласно которым "практически субсидиарная ответственность РФ может наступить только в случае банкротства казенного предприятия, т.к. выяснить реальную достаточность или недостаточность имущества для удовлетворения требований кредиторов можно только в результате распродажи", а поскольку к федеральным казенным предприятиям относятся те, в существовании которых государство наиболее заинтересовано, то "вряд ли можно предположить, что эти предприятия будут признаваться банкротами"⁵.

    Здесь следует обратить внимание на то, что  утвержденный Правительством РФ Типовой  устав казенного предприятия в части определения содержания и пределов имущественной ответственности не соответствует п. 5 ст. 115 ГК и ст. 7 Закона о ГУП. В частности, если ГК и Закон предусматривают субсидиарную ответственность учредителя по обязательствам казенного предприятия в случае недостаточности имущества последнего, то Типовой устав (п. 1.5) устанавливает субсидиарную ответственность государства "в случае недостаточности его денежных средств". Речь здесь нужно вести о противоречии предписания подзаконного акта норме ГК, а теперь и Закона, в силу чего применяться должны, безусловно, законодательные положения. Хотя следует признать, что на практике значительно проще применялась бы норма Типового устава, тем не менее Закон оставил существующее положение без изменения.

    Реорганизация предприятия может быть осуществлена только по решению собственника (п. 1 ст. 29 Закона о ГУП). Общее правило, закрепленное в п. 1 ст. 57 ГК, о возможной реорганизации по инициативе органа юридического лица в данном случае не применяется.

    Закон допускает реорганизацию предприятий во всех пяти известных формах. Однако корреспонденция с нормой в п. 4 ст. 2 Закона о ГУП о невозможности создания предприятий на основе объединения имущества различных собственников обусловливает то, что предприятия могут быть реорганизованы в форме слияния и присоединения только в том случае, если их имущество принадлежит одному и тому же собственнику (п. 3 ст. 29).

    На  основании п. 5 ст. 29 Закона допускается  преобразование казенных предприятий  в государственные или муниципальные предприятия, при этом собственник имущества в течение шести месяцев несет субсидиарную ответственность по обязательствам, перешедшим к государственному или муниципальному предприятию.

    Об  обратной форме преобразования - предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в казенные предприятия - Закон умалчивает. Между тем, как уже отмечалось, в соответствии с Указом Президента N 1003 и Постановлением Мосгордумы N 61 рекомендуется как раз преобразование государственных и муниципальных предприятий в казенные. Закон не устанавливает запрета на подобную форму преобразования, однако представляется, что ее осуществление должно быть приостановлено и пересмотрено в соответствии с целями создания предприятий, определенных в Законе о ГУП.

    Пункт 4 ст. 29 Закона говорит о том, что не является реорганизацией изменение вида унитарного предприятия. Что такое вид, определено в п. 2 ст. 2 Закона, в котором сказано, что в Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий: унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (государственные и муниципальные), и казенные предприятия. Иными словами, предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и казенные предприятия - это предприятия разного вида. Следовательно, Закон содержит еще одно противоречие: между п. 4 и абз. 2 п. 5 ст. 29, говорящим о преобразовании казенного предприятия в государственное или муниципальное предприятие.

    Таким образом, можно заключить, что Закон  о ГУП направлен на:

    - формирование привлекательности предприятий как участников гражданского оборота для контрагентов;

    - повышение уровня ответственности  как предприятий, так и персональной  ответственности их руководителей;

    - ограничение прав самих предприятий;

    - усиление контроля за деятельностью  предприятий и повышение их эффективности;

    - дальнейшее сохранение приоритета  публичных интересов в отдельных  сферах экономики.

    Несмотря  на ряд отмеченных противоречий, Закон  в целом следует признать достаточно удачным и отвечающим потребностям современного имущественного оборота.

    Кроме практической полезности, следует отметить и научную значимость Закона о  ГУП. Он дал новую пищу для размышления  над вопросом о сущности казенных предприятий, а именно: к коммерческой или некоммерческой сфере их относить; о разграничении и соотношении реституции и виндикации. Закон, без сомнения, вновь оживит дискуссию о необходимости и жизнеспособности юридических лиц-несобственников как субъектов предпринимательской деятельности и о формах публичного предпринимательства. Пока же не оправдывается прогноз тех исследователей, которые говорили о временном существовании унитарных предприятий⁶. Кроме того, Закон поставил ряд вопросов, относящихся к теории вещных прав, главным образом касательно существа права хозяйственного ведения. 

Глава 8. Формирование и распределение финансовых ресурсов государственных и муниципальных унитарных предприятий. 

    Организационно-правовой формой коммерческой организации, не являющейся собственником своего имущества, выступает  государственное и муниципальное  унитарное предприятие. Различают унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления (федеральные казенные предприятия). Данные юридические лица владеют принадлежащим им имуществом соответственно на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Право собственности на имущество сохраняется за учредителем предприятия.

    Следует отметить, что право оперативного управления и право хозяйственного ведения составляют специфическую  разновидность вещных прав, неизвестную развитым правопорядкам. Это вещные права юридических лиц по хозяйственному и иному использованию имущества собственника. Они призваны оформить имущественную базу для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях юридических лиц - не собственников, что невозможно в классическом имущественном обороте⁷.

    Проявление, существование и сохранение этих вещных прав в отечественном правопорядке связано с существованием длительное время в СССР планово-регулируемой, государственной экономики. Создание государственной социалистической собственности, разработка методов управления ею, формирование особых средств ее юридической защиты знаменовали невиданный по размаху процесс широкого развертывания новых общественно-правовых явлений, нуждающихся в тщательном изучении и глубоком осмыслении. Государство как собственник основной массы имущества, будучи не в состоянии непосредственно хозяйствовать с принадлежащими ему объектами и одновременно не желая утратить на них право собственности, объективно было вынуждено выпускать в имущественный оборот самостоятельные юридические лица - предприятия и учреждения, закрепляя за ними свое имущество на некоем ограниченном вещном праве. Право оперативного управления возникло именно как способ функционирования права государственной собственности. С 60-х годов данное право стало именоваться правом оперативного управления, а впоследствии в законах о собственности было разделено на более широкое по содержанию право полного хозяйственного ведения, предназначенное для производственных предприятий, и более узкое право оперативного управления, предназначенное для госбюджетных и аналогичных им учреждений.

    Осуществляя право полного хозяйственного ведения, предприятия получили возможность  самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом, т.е. получили имущество на правовом режиме, очень похожем на право собственности. В период реформирования экономических отношений предоставленные правом полного хозяйственного ведения полномочия проявились в том, что лица, имеющие право распоряжения государственным имуществом, при отсутствии должного контроля со стороны государственных органов, стали злоупотреблять принадлежащим им правом в ущерб государственным интересам. Рядом с государственными и муниципальными предприятиями стали создаваться юридические лица, получающие имущество от первых уже в право частной собственности, на убыточных для публичного собственника условиях. В результате многочисленных выявленных нарушений законодатель был вынужден пойти по пути ограничения права полного хозяйственного ведения как по виду субъектов, так и по содержанию передаваемых собственником правомочий. В последующем в новом Гражданском кодексе была закреплена конструкция права хозяйственного ведения с ограниченным правом распоряжения публичным имуществом.

    Заметим, что законодатель не смог совсем отказаться от данных ограниченных вещных прав, т.к. конструкция права хозяйственного ведения обусловлена переходным характером существующего имущественного оборота, неизбежно предусматривающая отдельные элементы планово-регулируемой экономики. С организационной точки зрения - с позиции управления имуществом, закрепленным за унитарными предприятиями, и контроля за порядком его использования - обременение права государственной или муниципальной собственности правом хозяйственного ведения, принадлежащим унитарному предприятию, несет существенный негативный аспект.

    Прежде  всего возможности собственника имущества унитарного предприятия  непосредственно влиять на порядок  пользования и распоряжения этим имуществом ограничены законодательно установленными гарантиями прав субъекта хозяйственного ведения. Данные гарантии с точки зрения стабильности хозяйственного оборота можно считать позитивным моментом. В то же время они ограничивают возможность собственника изъять неэффективно используемое имущество, даже когда оно используется с нарушением интересов собственника, т.е. государства. Аналогичная ситуация складывается, когда вопреки специальной правоспособности владелец имущества неправомерно им распоряжается. В соответствии с п. 6 Постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" государственные и муниципальные предприятия пользуются всеми правами, предоставленными законом собственнику, на судебную защиту закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления имущества, включая право на предъявление виндикационного и негаторного исков, в том числе и в отношении собственника указанного имущества⁸. Отмеченные недостатки обуславливают необходимость постепенного сужения базы для применения указанной конструкции.

    В целях повышения эффективности  управления федеральной собственностью Постановлением Правительства от 6 декабря 1999 г. N 1348 "О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения" было установлено, что организации в форме унитарных предприятий создаются исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы. Применение этой организационно-правовой формы было признано обоснованным исключительно в случаях, исчерпывающе перечисленных в Постановлении. К таким основаниям относятся, в частности, использование имущества, приватизация которого запрещена, и осуществление деятельности, направленной на реализацию социальных задач, либо отдельных дотируемых видов деятельности. В этом направлении также законодательно очерчен круг учредителей унитарных предприятий по сравнению с установленным ранее. Что касается унитарных предприятий, основанных на федеральном имуществе, то предполагается уменьшение их количества и прекращение создания новых юридических лиц в данной организационно-правовой форме.