Государственное регулирование развития естественных монополий

3.2 Государственное регулирование развития естественных монополий

Сложившиеся в Российской Федерации естественные монополии - Российское акционерное общество “ЕЭС России”, Российское акционерное общество “Газпром”, акционерная компания “Транснефть”, железнодорожный транспорт Российской Федерации, составляют основу производственного комплекса страны, в определенном смысле являясь гарантом экономической стабильности и целостности Российского государства. Эти естественные монополии даже в условиях всеобщего экономического кризиса, остановки и несостоятельности большинства промышленных предприятий доказали свою жизнеспособность и высокий уровень экономической эффективности. Именно они определяют лицо России в мировом экономическом хозяйстве.

Сложность регулирования деятельности акционерных обществ в отраслях естественных монополий - РАО “ЕЭС России”, ОАО “Газпром”, заключается в том, что, с одной стороны, они, как и любой другой хозяйствующий субъект имеют целью своей деятельности получение прибыли. С другой стороны, их монопольное положение на рынке и стратегическая значимость для экономики и интересов безопасности государства требуют проведения такой политики, приоритетами которой являются интересы государства и населения. Эта двойственность требует разработки особого подхода к регулированию деятельности субъектов естественных монополий и предопределяет необходимость подкрепления государственного регулирования значительной долей государства в акционерном капитале этих обществ.

На сегодня доля государства в акционерном капитале РАО “ЕЭС России” - составляет 53%, в РАО “Газпром” - 40%. В то же время пакет акций, находящийся у иностранных акционеров РАО “ЕЭС России” увеличивался до последнего времени достаточно быстрыми темпами и составил на сегодня 30,8%. Нетрудно догадаться, что стихийное развитие данных процессов могло бы привести к потере государственного контроля в этих обществах и к возрастающему влиянию на их политику иностранных акционеров. Дальнейшее увеличение доли акций иностранных акционеров в РАО “ЕЭС России” и снижение доли государства поставило бы под угрозу самостоятельность РАО “ЕЭС России” и приоритет национальных интересов в политике РАО. Печальный опыт Казахстана , где значительная доля акций энергокомплекса принадлежит иностранцам, подтвердил необходимость проведения политики ограничения доли акций, принадлежащих иностранцам в отраслях естественных монополий, имеющих стратегическое значение, и установление предельной доли акций, находящихся в государственной собственности. Можно продолжить перечисление: приватизация Российского нефтегазового комплекса, его раздробление на ряд самостоятельных компаний способствовало тому, что в условиях падения мировых цен на нефть, они не смогли проводить единую экспортную и ценовую политику. Никакие соображения о необходимости пополнения федерального бюджета за счет продажи части акций из государственного пакета, нельзя назвать экономически целесообразными: национальные стратегические интересы государства выходят за рамки решения сиюминутных проблем федерального бюджета, но носят долгосрочный характер, базируются на интересах развития национальной промышленности и сельского хозяйства, в каждой единице товарной продукции которых заложена цена энергии, сохранения единства и целостности России. Исходя из этих стратегических интересов, решение Правительства Кириенко о продаже 5 процентов акций из государственного пакета акций РАО “Газпром” можно считать ошибочным, не говоря о том, что принято оно было в тот момент, когда котировки акций Газпрома значительно упали, что делает это решение ошибочным вдвойне. Государственное регулирование естественных монополий - необходимый процесс, в том числе контроль за их деятельностью и ценовой политикой, экспортной политикой, политикой на рынке ценных бумаг, этот процесс не имеет ничего общего с так называемым расчленением естественных монополий, выделением из их состава наиболее эффективных и прибыльных звеньев, например, экспортного звена РАО “Газпром” и его расчетной системы. Не случайно, именно данное требование выставлялось в качестве одного из условий предоставления России очередного транша стабилизационного кредита со стороны Международного валютного фонда.

Государственное регулирование означает приоритетность интересов государства в экономической политике данных обществ, включая вопросы сбыта, ценообразования, расчетных отношений, экспортной политики. Очевидно, что государственные интересы следует понимать шире, чем интересы федерального центра: поскольку деятельность естественных монополий прямо и непосредственно затрагивает состояние экономик всех регионов России, постольку интересы субъектов Российской Федерации должны находить свое отражение в политике субъектов естественных монополий. Наконец, государственное регулирование и контроль за деятельностью естественных монополий предполагают выражение интересов государства и общества внутри самих естественных монополий. Это предполагает, с одной стороны, установление контроля закона за деятельностью естественных монополий, дабы не допустить действий исполнительной власти, по Конституции управляющей федеральной собственностью, в интересах самой исполнительной власти и ее отдельных представителей. О возможности таких действий свидетельствует опыт проведения приватизации в России. Действующая Конституция Российской Федерации, передавая практически все полномочия по управлению федеральной собственностью исполнительной власти - Правительству Российской Федерации, не предусматривает практически никакого механизма по контролю за управлением и распоряжением федеральной собственностью. Представляется разумным, чтобы этот контроль осуществлялся не самой исполнительной властью, но властью законодательной - Парламентом. Одним из важных элементов механизма парламентского контроля за распоряжением федеральной государственной собственностью в акционерных обществах в отраслях естественных монополий может стать процедура утверждения членов Совета директоров обществ при участии Парламента.

В законодательной практике есть прецеденты, когда действия Правительства по управлению федеральной государственной собственностью ограничиваются законом: например, федеральный закон “О соглашениях о разделе продукции” предусматривает механизм парламентского контроля за перечнем участков недр, предлагаемых в пользование инвестору на условиях раздела продукции через принятие закона о перечне этих участков. Аналогично, законодательно установлено, что программа приватизации, содержащая перечни предприятий, подлежащих приватизации, должна утверждаться федеральным законом.

С другой стороны, проблема состоит в нахождении действенного механизма выражения интересов государства в органах управления этих акционерных обществ, включая нахождение приемлемого механизма представительства государства в органах управления этих акционерных обществ. Отдельную, самостоятельную проблему составляет представительство субъектов Российской Федерации в органах управления акционерных обществ, игнорировать которую уже нельзя.

В который раз мы сталкиваемся с проблемой отставания законодательного процесса от процессов и потребностей хозяйственного развития. В условиях отсутствия базового закона, регулирующего деятельность акционерных обществ со значительной долей государства в отраслях естественных монополий, значительной долей государства, для решения необходимых и неотложных, отмеченных выше проблем. законодательный процесс стал развиваться по пути принятия частичных законов и внесения изменений и дополнений в уже действующие законодательные акты. Наиболее “продвинутым” обществом с точки зрения законодательного обеспечения стало РАО “ЕЭС России”.

С этой целью был разработан и принят федеральный закон “Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрофикации РАО ЕЭС России и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящихся в Федеральной собственности”. Этот закон был принят через преодоление вета Президента, что отражает высокий накал противоречий различных интересов вокруг проблем, решаемых этим законодательным актом.

1. Прежде всего закон устанавливает, что контрольный пакет РАО “ЕЭС России” и других акционерных обществ электроэнергетики должен находиться у государства, то есть доля акций государства (федеральный пакет) в акционерном капитале РАО “ЕЭС России” и других обществ электроэнергетики должна составлять 51% .

2. Закон разрешает противоречие между федеральным характером контрольного пакета акций РАО “ЕЭС России” и необходимостью учета интересов субъектов Российской Федерации в деятельности данного общества через передачу 33 процентов голосов по акциям РАО, находящимся в федеральной собственности, субъектам Российской Федерации пропорционально потребляемой электроэнергии.

3. Закон вводит ограничения (до 25 %) на объем акций РАО “ЕЭС России”, который может находиться в собственности иностранных институтов, юридических, физических и аффилированных российских юридических лиц.

Нельзя не видеть несовершенство данного закона, которое “тянет” за собой необходимость внесения изменений и дополнений в целую серию законодательных актов и самого закона, состоит в следующем.

Прежде всего, жесткое закрепление за государством пакета акций в 51 процент вряд ли целесообразно, поскольку при изменении экономической ситуации могут возникнуть условия, в том числе финансовые, для расширения государственного пакета акций. Более того, представляется, что наиболее оптимальным, с точки зрения интересов государства, был бы 75 процентный пакет акций в руках государства, чтобы исключить блокирование решений государства в органах управления РАО. Поэтому целесообразно было бы в законе установить, что не менее 51 % акций РАО ЕЭС России должно находиться в руках государства, тем более что уже сегодня пакет акций государства составляет 53 %, и подталкивание к его сокращению нецелесообразно. В этом и состоит экономический смысл поправки к названному закону, предложенной Советом Федерации.

Далее, принятие половинчатого решения о передаче голосов по акциям из федерального пакета субъектам Российской Федерации предполагает следующий шаг - законодательное закрепление права на консолидацию голосов субъектов федерации и связанный с этим механизм (право) пропорционального представительства в органах управления РАО “ЕЭС России”. Понятно, что такая консолидация голосов может быть осуществлена только на добровольной основе. В связи с этим, Совет Федерации выступил с законодательной инициативой: внести соответствующую поправку в федеральный закон “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества”.

Наконец, ограничение участия иностранных акционеров в акционерном капитале РАО “ЕЭС России” долей ниже, чем ее реальный фактический уровень, как это имело место в принятом законе, вряд ли целесообразно и приведет к тому, что данная норма либо не будет работать, либо ее действие приведет к нарушению прав акционеров. Действительно, добиться уменьшения доли иностранных акционеров можно двумя путями: либо через покупку государством требуемого количества акций по рыночному курсу; либо через проведение процедуры дополнительной эмиссии, по сути означающей “разводнение капитала”. И то и другое нежелательно, поскольку покупка государством акций РАО “ЕЭС” требует дополнительных затрат федерального бюджета; “разводнение же капитала” приведет к изменению пропорций распределения акций у акционеров, что безусловно, нарушает их права. Пытаясь найти выход в сложившейся ситуации, когда необходимо, с одной стороны, иметь ограничения на допустимую долю акций, находящуюся в собственноcти иностранных акционеров, а с, другой стороны, не создавать прецедента нарушения прав акционеров, Комитет по вопросам экономической политики выступил с инициативой ввести в закон поправку, суть которой состоит в ограничении объема акций, находящихся в собственности иностранных акционеров уже имеющейся долей, то есть 30 процентов, не допуская ее дальнейшего роста. Это был явный компромисс в создавшейся ситуации, то есть искусство возможного, Мы пытались найти путь между Сциллой и Харибдой, чтобы и защитить национальные интересы и не нарушить права иностранных акционеров, и заставить нормы закона работать. К сожалению, Совет Федерации не согласился с предложенной поправкой Комитета по вопросам экономической политики, хотя она представляла собой разумный компромисс. Изменение политической ситуации в России, поставило вопрос о смене экономического курса и вопрос об уровне ограничений на владение акциями иностранных акционеров через какое-то время станет опять актуальным.

Представляется целесообразным принять аналогичные законодательные акты - содержащие нормы, определяющие долю государства в пакете акций, передающие голоса по акциям, находящимся в федеральной собственности субъектам Российской Федерации, вводящие ограничения на долю акций, могущих находиться в собственности иностранных акционеров, в отношении других акционерных обществ в отраслях естественных монополий - таких как ОАО “Газпром”.

На сохранение и защиту естественных монополий направлена законодательная инициатива Комитета по вопросам экономической политики, поддержанная Советом Федерации - “О внесении изменений и дополнений в статью 15 Федерального закона “Об акционерных обществах”, суть которой состоит в том, что реорганизация обществ в отраслях естественных монополий должна совершаться исключительно на основании федерального закона. Поводом для разработки данной поправки послужили нападки на таких как РАО “Газпром” и стремление законодательно защитить его от расчленения на отдельные звенья. Характерно, что аналогичная, по сути, инициатива одновременно родилась в Государственной Думе и в Совете Федерации.

Федеральная собственность, включая пакеты акций государства в акционерных обществах в отраслях естественных монополий, в соответствии с Конституцией, основным законом Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации и управляется Правительством -исполнительной властью . В этом видится определенный перекос действующей Конституции: когда управляющие функции одной ветви власти - исполнительной, не подкреплены контрольными функциями другой ветви власти - законодательной. Управление федеральной собственностью должно осуществляться на основании закона: таким образом, чтобы действия исполнительной власти, а также руководства таких компаний были поставлены под контроль закона и исключены действия исполнительной власти в интересах самой этой власти, отличных от интересов как данных компаний, так и государства. О том, что такая практика может иметь место свидетельствует и методы проведения приватизации и методы выдачи лицензий на те или иные виды деятельности, и налоговые льготы и распределение бюджетных средств и т.д.

Для того, чтобы не допустить субъективистские действия исполнительной власти в распоряжении государственным (федеральным) пакетом акций в отраслях естественных монополий в идеале необходимо разработать и принять базовый федеральный закон, регламентирующий деятельность акционерных обществ в отраслях естественных монополий с долей государства не менее 25 %, который бы предусмотрел как вопросы, связанные с формированием органов управления этими обществами, так и представителей государства в этих органах управления, а также вопросы, связанные с управлением федеральной собственностью, материализованной в федеральном пакете акций. Важнейшим вопросом является и законодательное закрепление интересов субъектов Российской Федерации как при формировании органов управления РАО “ЕЭС России”, так и при распоряжении федеральным пакетом акций.

Необходимо продумать и законодательно установить механизм, который бы обеспечил участие в той или иной форме парламента в процедуре назначения (или утверждения) членов Совета Директоров акционерных обществ в отраслях естественных монополий, представителей государства, так чтобы последние последовательно отстаивали и проводили государственную политику внутри этих обществ и принимали во внимание региональные интересы.