Государственно частное партнерство в России: проблемы становления

    Пока  в России только разрабатываются  концептуальные основы концессий. В  стране нет ни соответствующих институтов, ни законодательства в этой области, ни четкого представления о том, как должны регулироваться предприятия, созданные на основе концессий.

    В то же время экономический потенциал  концессий в России можно оценить  как высокий. В качестве приоритетных направлений применения концессий  должны рассматриваться объекты  производственной инфраструктуры при  условии сохранения их в государственной  собственности и создания системы  регулирования и контроля со стороны  органов государственной власти за деятельностью частных компаний: автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, электростанции, коммунальные системы.

    Проблемы  становления ГЧП  в России

    1. Законодательство. Впервые законопроект  «О концессионных соглашениях»  был принят Верховным Советом  РСФСР в 1993 году, но отклонен  президентом. Затем новый законопроект  поступил в Государственную думу  в 1995 году. Принят в первом чтении в 1996 году и до сих пор находится в режиме рассмотрения во втором чтении.

    2. Общество, власть и бизнес имеют  слабое, искаженное и неполное  представление о сути концессий,  практике их применения, возможных  социально-экономических кратко-, средне- и долгосрочных последствиях. Переход на систему концессий означает не замену одной гербовой бумаги с названием «Лицензия» на другую с названием «Концессия», как это представляется многим в России, а изменением сущности отношений между государством и бизнесом, как в правовом, так и в экономическом контекстах.

    3. Отсутствие комплексного подхода.  Разработка проблемы концессий  ведется в стране не системно: власть сосредоточивается в основном  на законодательных вопросах, не уделяя должного внимания экономическим и социальным проблемам, механизму функционирования и регулирования концессий. В то же время проблема концессий не сводится к одному или нескольким законам. Она имеет комплексный, институциональный характер и должна решаться на основе системного подхода.

    4. Отсутствие координирующего и  регулирующего органа. В настоящее  время в сферу законотворческой  деятельности в области концессий  как базовой формы ГЧП вовлечено  много разнородных организаций:  комитеты законодательной власти, министерства и государственные  службы, научно-исследовательские учреждения, фонды, частные лица. Все они,  разрабатывая свои законопроекты,  исходят из собственных представлений  о концессиях, которые не имеют  единой концептуальной основы.

    5. (Возможно, самая главная проблема.) Люди. Общее число специалистов  в сфере государственного управления  России, способных профессионально  составлять долгосрочные концессионные  договоры, ничтожно мало. Таких специалистов  не готовят российские образовательные  учреждения, отсутствуют соответствующие  программы и спецкурсы. Нет  методик по составлению государственными  органами власти инвестиционных  договоров с длительными сроками  окупаемости инвестиций. А если  учесть, что по такому договору  государственная собственность  переходит во владение и пользование  частной компании на 20–50 лет,  то можно понять ту ответственность,  которая ложится на чиновника  любого уровня, подписывающего концессионный  договор от имени государства.

    Задачи  российского государства  в сфере ГЧП 

    Системный подход к проблеме ГЧП должен предусматривать  комплексное решение следующих  основных задач.

    Задача  № 1

    Разработка  концепции и стратегии введения ГЧП, которые должны, в частности, включать:

• цели, задачи и принципы создания ГЧП;
• этапы их развертывания;
• организационную структуру и систему управления, предусматривающую, в первую очередь, функции ее отдельных звеньев, правило «одной двери» и т. п.;
• механизм и инструменты;
• перечень законодательных актов федерального уровня в пакете, которые необходимо принять;
• федеральный орган государственной власти, ответственный за подготовку этого пакета законов и сроки исполнения.

    Задача  № 2

    Создание  необходимой институциональной  правовой, экономической, организационной  среды:

• формирование достаточно полной и замкнутой законодательной базы по концессиям, включающей нормативные акты и подзаконные документы;
• формирование в стране других элементов институциональной среды: органов исполнительной власти, в ведении которых находятся вопросы ГЧП (в первую очередь концессий), финансово-экономических институтов, обеспечивающих инвестирование и гарантирование частных инвестиций (например, Агентство по гарантированию инвестиций), независимых организаций, осуществляющих экспертизу проектов и консалтинг, управляющих компаний, ассоциаций, объединений, фондов и т. п.

    Задача  № 3

    Создание  специального федерального органа (например, Федерального агентства по ГЧП или  по концессиям), который должен реализовывать  политику ГЧП в России и отвечать перед президентом, правительством и обществом за весь комплекс вопросов ГЧП. Он должен быть достаточно самостоятельной  и полномочной структурой, иметь  целью изучение всего спектра проблем ГЧП — юридических, организационных, финансовых, экономических — и подготовку методической, нормативной, правовой, инструментальной базы для развертывания и развития ГЧП в России.

    Задача  № 4

    Подготовка  специалистов в области концессий, создание благоприятного общественного  мнения для передачи частному сектору  функций владения и пользования  объектами государственной и  муниципальной собственности, обеспечение  доверия общественности к этому  новому для современной России типу хозяйственных отношений, а также  обеспечение прозрачности деятельности бизнеса. Введение ГЧП и, прежде всего, концессий по своим масштабам, глубине  и степени проникновения в  систему сложившихся хозяйственных  отношений вполне может сравниться с приватизационными процессами, поскольку объектом партнерства  в России уже в ближайшее время  могут стать предприятия отраслей социально-производственной инфраструктуры. И от того, насколько полной, непротиворечивой, качественной будет законодательная  база, институциональная среда, экономическая  и организационная проработка всех аспектов этой проблемы, во многом зависит  успех или неудача реализации этого намечающегося крупного социально-политического  и экономического преобразования хозяйственных  отношений в России.  

     
[1] Федеральный закон № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции». Ст. 2. П. 1.  
 
[2] В. В. Путин. Вступительное слово на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей. Москва, 16 ноября 2004 года. 
 

    Журнал  «Отечественные записки»