Государственно частное партнерство в России: проблемы становления

    ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ  ПАРТНЕРСТВО В  РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ

    В последние годы во всем мире происходят значительные институциональные изменения  в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности  и государственном управлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах. Правительства  передают во временное долго- и среднесрочное  пользование бизнесу объекты  этих отраслей, оставляя за собой право  регулирования и контроля за их деятельностью.

    С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей — в первую очередь их сетевые, монопольные сегменты —  не могут быть приватизированы ввиду  стратегической, экономической и  социально-политической значимости объектов инфраструктуры. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет  достаточного объема средств, позволяющих  обеспечивать в них простое и  расширенное воспроизводство. Для  того чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике за рубежом  используется концепция государственно-частного партнерства (ГЧП, Public-Private Partnership — РРР), которое представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

    В современном понимании ГЧП — это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.

    Формы ГЧП 

    ГЧП имеет широкий спектр различных  форм. Это, в первую очередь, разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т. д. Система краткосрочных контрактов достаточно широко используется в хозяйственной практике органов государственной власти и за рубежом, и в современной России.

    Другой  формой ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи  с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного  оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну  арендную плату.

    Соглашения  о разделе продукции (СРП) — форма  ГЧП, которая стала легитимной в 1995 году, после принятия федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». СРП является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору — субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск»[1]. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.

    Еще одной широко распространенной в  России формой ГЧП являются государственно-частные  предприятия. Участие частного сектора  в капитале государственного предприятия  может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения.

    Наконец, наиболее распространенной за рубежом  формой ГЧП при осуществлении  крупных, капиталоемких проектов являются концессии. Концессия — это система отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны, частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.

    В российской практике используются все  формы ГЧП, кроме концессий. В  то же время концессии — это  наиболее развитая, перспективная и  комплексная форма партнерства. Во-первых, они, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят  долгосрочный характер, что позволяет  обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и  управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий. В-третьих, у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.

    Состояние производственной инфраструктуры в России и ГЧП  как средство ее совершенствования 

    Комплекс  отраслей производственной инфраструктуры (электроэнергетика, автомобильные  и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство) является наиболее уязвимым местом российской экономики. Его состояние — источник возможных структурных, техногенных и иных кризисов и катастроф. Основные фонды крайне изношены. За последние 10–15 лет практически не осуществлялось инвестиций в развитие инфраструктуры, не строились новые мощности. Даже в условиях продолжающегося в течение последних трех лет экономического роста в России не наблюдается адекватного увеличения производства и массированного притока инвестиций в производственную инфраструктуру.

    Важнейшими  причинами такой ситуации, с нашей  точки зрения, являются:

    1) недостаток бюджетных средств для обеспечения расширенного воспроизводства в отраслях инфраструктуры;

    2) институциональная неготовность  собственника (государства и муниципальных  образований) к передаче определенных  прав на инфраструктуру бизнесу  (в первую очередь в рамках  ГЧП);

    3) высокие риски инвестирования  в капиталоемкие объекты при  отсутствии гарантий государства. 

    Модернизация  построенной еще при советской  власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству автомобильных  и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и  коммунальных систем в России возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ГЧП. Другого рационального и  к тому же хорошо проверенного в  международной практике решения  этой проблемы наше государство, испытывающее недостаток бюджетных средств, просто не сможет найти.

    Нам в России необходимо избавиться от своеобразной «детской болезни правизны в капитализме», в соответствии с которой только частная компания эффективна, а государство является неэффективным собственником по определению. Если брать в качестве критерия эффективности прибыль, то в большинстве случаев это так. Но при объективном экономическом анализе нельзя смешивать эффективность с точки зрения хозяйствующего субъекта и эффективность для общества. То, что может быть эффективным для частной компании, вовсе не означает автоматически эффективность для общества. И наоборот: частная компания, например, никогда не станет держать избыточные мощности и дублирующие сети, она их выведет из оборота как неэффективные, а государство в интересах общества, хоть и с повышенными издержками производства, может и должно иметь «запас прочности», достаточный для работы сетевых систем в чрезвычайных ситуациях.

    Проблема  собственности в  государственно-частных  партнерствах

    В нашей стране очень тяжело, в течение  многих лет, через Государственную  думу «проходят» законы о концессиях, о платных дорогах, о морских  портах, о трубопроводном транспорте и другие, которые должны регламентировать функционирование отраслей с сегментами естественных монополий. Именно эти  законы призваны стать правовыми  «кирпичиками» государственно-частного партнерства. Но фундаментом здания ГЧП должен стать, как нам представляется, закон о государственной собственности. Именно концепцию этого закона должны развивать упомянутые выше отраслевые законы. Наконец, еще один сегмент  правового обеспечения ГЧП составляют подзаконные нормативные акты —  инструкции, положения, типовые договоры (инвестиционные, концессионные, на строительство, эксплуатацию и т. п.), разрабатываемые  в агентствах и службах.

    Отсутствие  в России основной формы ГЧП —  концессий — обычно объясняют  субъективными факторами: низким уровнем  правовой и хозяйственной компетентности депутатов Государственной думы, лоббизмом отдельных групп, слабостью  институтов гражданского общества и  т. п. Но главное препятствие на пути концессий, с нашей точки зрения, носит объективный характер: это отсутствие в России концепции управления государственной собственностью. Государство должно, как это сделано в других странах, посредством концепции, доктрины и законодательства четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального закона круг объектов, не подлежащих приватизации. Правовой вакуум в этом вопросе только способствует коррупции и приводит к появлению частной монополии на месте государственной монополии со всеми негативными последствиями для государства, общества, да и для бизнеса тоже.

    Неясность в вопросах передачи части прав собственности  от государства бизнесу, отсутствие законов о государственной собственности, о концессиях, о национализации и  других важнейших нормативных актов  обусловливают чрезвычайно высокие  риски инвестирования частных средств в объекты принадлежащей государству инфраструктуры. Законодательное закрепление прав пользования объектами государственной собственности за частными компаниями в рамках концепции ГЧП (в первую очередь, концессий), предоставление правовых гарантий этим компаниям по возврату вложенных средств позволит значительно снизить риски частных инвестиций и активизировать процесс привлечения отечественного и зарубежного капитала в объекты государственной собственности.

    Государство должно четко сказать бизнесу: есть объекты хозяйственной деятельности, остающиеся в государственной собственности, для развития которых необходимо привлечение частных инвестиций, «ноу-хау», механизмов частнособственнического  управления, но без изменения базовых  отношений собственности. То есть права  собственности на эти объекты  остаются за государством. Права пользования  ими передаются бизнесу. Государство  гарантирует законодательством  и заключаемыми договорами возврат  инвестору вложенных средств. Кроме  того, нужно однозначно пресечь посягательства бизнеса на собственность, которая  по закону не подлежит приватизации: естественно-монопольные сегменты хозяйственной структуры страны, сетевые системы жизнеобеспечения, стратегические объекты и т. п. Ненормально, когда в законе о естественных монополиях РФ даже не упомянуты категории «государственная собственность» и «федеральная собственность». Это порождает у бизнеса иллюзию, будто он на законных основаниях (точнее, пользуясь пробелами в законодательстве) может получить в собственность естественную монополию и, в соответствии с институтом частной собственности и целями бизнеса, устанавливать свои «правила игры», обходя конкурентов.

    Необходимо  также вернуть в государственную  собственность приватизированные  в 1990-е годы объекты морских портов, аэропортов и других инфраструктурных отраслей (земля, причалы, терминалы  и т. д.). А затем в соответствии с концепцией управления государственной  собственностью их можно будет на конкурсной основе передать в концессию  или оставить в государственном  управлении.

    Развитие  концессий в России: современное положение  дел 

    Опираясь  на мировой опыт, Россия предпринимает  в последнее время активные шаги по институционализации концессий. В октябре 2004 года прошли заседания  Правительства РФ и Совета по конкурентоспособности  и предпринимательству при Правительстве, посвященные становлению концессий  в транспортном комплексе. Принято  решение активизировать усилия по подготовке закона о концессиях, который должен стать правовой основой ГЧП. С  этой целью создан Экспертный совет  по вопросам концессионного законодательства при Государственной думе РФ. Президент  России В. В. Путин, выступая на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей 16 ноября 2004 года, заявил: «Еще одно перспективное направление  — это участие бизнеса в  реализации инфраструктурных проектов государства, таких как крупные  транспортные, магистральные проекты, энергообеспечение, укрепление приграничной инфраструктуры. Считаю, что уже  в самое ближайшее время следует  создать правовую базу для совместной работы по приоритетным программам, и государство должно обеспечить стабильность условий работы частных инвесторов — включая рамки концессионных соглашений»[2].