Естественные монополии в России

     В целях снижения цен и тарифов  или, по крайней мере, их стабилизации большие надежды возлагаются  на реформирование естественных монополий. 
 

3. Естественная  монополия в России: история создания и перспективы развития

     Электроэнергетика. В российской электроэнергетике  естественная монополия сложилась  исторически. Образование РАО «ЕЭС России» в форме акционерного общества датируется ноябрём 1992 г., когда были объединены мощности 700 электростанций (ГЭС, ГРЭС, ТЭЦ) и единой энергосистемы. Основной целью образования РАО было формирование оптового рынка электроэнергии. При создании РАО около 50 новейших электростанций – более половины общих мощностей – были выведены из состава территориальных АО-энерго и поступили в федеральное владение РАО «ЕЭС России». В структуре капитала РАО «ЕЭС России» государству принадлежит 52,6% акций, на долю иностранных инвесторов приходится 30,7%. РАО «ЕЭС России» контролирует 77,7% суммарной мощности электростанций страны. Компания состоит из 72 региональных АО-энерго. В капитале 53 из них РАО имеет 50 и более процентов акций, в остальных – менее 50%. Основные фонды компании оцениваются в 400 млрд. долл., рыночная капитализация холдинга составляет около 13 млрд. долл. Владея большей частью энергетических мощностей, РАО «ЕЭС России» является собственником всей сети линий электропередач страны. Среди станций, не входящих в РАО, значительную долю составляют АЭС, на которые приходиться 13% общего производства электроэнергии в РФ.

     Большая часть проблем этой наиболее «продвинутой»  с точки зрения того, что принято  называть либеральными реформами, естественной монополии порождена двумя причинами: во-первых, непродуманностью концепций так называемого Федерального оптового рынка электроэнергии и мощности (ФОРЭМ), призванного ввести элементы конкуренции, как между производителями, так и между потребителями электроэнергии; во-вторых, дроблением единой энергосистемы в процессе акционирования региональных АО-энерго, превращением последних в локальных монополистов, оказавшихся, в конечном счете в полном подчинении местных властей.

     Справедливости ради следует отметить, что толчком к регионализации, дроблению единого рынка электроэнергии послужило введение в 1991 г. Дифференцированных тарифов по оплате электроэнергии потребителями отдельных областей в зависимости от реальных затрат каждой энергосистемы. Такое решение привело к нерациональной загрузке менее эффективных малых станций, принадлежащих региональным энергосистемам.

     Сохраняется напряженность и во взаимоотношениях между РАО «ЕЭС России» и независимых  электростанциями, пытающимися выйти  на оптовый рынок со своей зачастую более дешевой электроэнергией. В условиях «конкуренции» собственник сетей - РАО «ЕЭС России» - заинтересован не только в сбыте в первую очередь «своей», часто более дорогой электроэнергии, но и в получении прибыли от перепродажи «чужой» электроэнергии, приобретенной по низкой цене. Производители дешевой энергии лишены возможности продавать ее непосредственно платежеспособным потребителям, минуя региональных и федеральных посредников.

     Главная проблема российской электроэнергетики  – неплатежи. В силу специфики  производимой продукции применение санкций в отношении неплательщиков чрезвычайно затруднено. Положение, вызванное неплатежами, можно существенно  улучшить путем реализации значительного  экспортного потенциала РАО. В настоящее  время около1/3 установленных мощностей  электростанций(200 млрд. кВтч) оказались  избыточными из-за резкого спада  производства. По некоторым оценкам, экспорт электроэнергии, произведенной  на избыточных мощностях, позволил бы получать ежегодно до 16 млрд. долл. Однако для передачи больших объемов  электроэнергии на значительные расстояния с сохранением ее параметров требуется  модернизация линий электропередач и вспомогательных сооружений. Пока в страны дальнего зарубежья экспортируется около млрд. кВтч электроэнергии.

     Газовая промышленность. РАО «Газпром» создано  в феврале 1993 г. Путем преобразования Государственного газового концерна, в 1999 г. Оно преобразовалось в ОАО «Газпром» в соответствии с требованиями законодательства об акционерных обществах. На его долю приходится около 25% всех поступлений в федеральный бюджет.

     «Газпром» - крупнейший кредитор российской экономики. Согласно отчетности «Газпрома», его ежемесячная валютная выручка составляет 600 млн. долл., 800 млн. руб. получает с внутренних потребителей «Межрегионгаз». ОАО «Газпром» принадлежит около 30% европейского газового рынка (21% поставок в Западную и 56% в Восточную Европу). За рубежом он располагает огромными активами, в основном в виде долей в компаниях, владеющих газотранспортными и газораспределительными системами. «Газпром» включает 8 газодобывающих объединений и 13 региональных газотранспортных предприятий, а также внешнеэкономическое предприятие «Газэкспорт»; они осуществляют около 95% добычи и 100% транспортировки газа.

     Среди факторов, определяющих устойчивость позиций «Газпрома» на мировом рынке, - уникальность ресурсной базы и  наличие развитой системы газопроводов. В создании единой системы газоснабжения Россия определила страны западной Европы, где подобная система только начинает формироваться. Так, в Германии «Газпром» имеет мощную систему газопроводов, позволяющую выйти непосредственно на потребителя и тем самым существенно повысить выручку от реализации газа. «Газпром» создал ряд альянсов с крупнейшими западными корпорациями, позволивших объединить технологически, финансовый и научно – технический потенциал компаний. Так, объединение с группой «Wintershal» (дочерним предприятии концерна «BASF») дает «Газпрому» возможность контролировать до 10% рынка Германии с перспективой увеличения этой доли.

     Экономические и финансовые успехи «Газпрома» во многом объясняются, во-первых, началом реформирования газовой отрасли в 1989 г., что дало концерну два дополнительных года для адаптации к новым условиям хозяйствования. Во-вторых, к началу реформ «Газпром» располагал опытом работы на внешних рынках. Ему удалось успешно реализовать свою, «газпромовскую» модель экономических реформ. Как крупные, так и менее значимые предприятия, входящие в систему «Газпрома», фактически остаются его производственными подразделениями. Будучи юридическими лицами, они не являются собственниками ни своих активов, включая права на недропользование, ни своих доходов. Их уставной статус – «предприятие ОАО». С правой точки зрения – это унитарные предприятия, учрежденные ОАО и основанные на праве оперативного управления.

     Жесткая вертикальная организационная структура  «Газпрома» позволяет ему разрабатывать  и реализовывать перспективную  программу развития. Наряду с активной внешней экспансией она предусматривает  крупные инвестиции в отечественную  обрабатывающую промышленность, по некоторым  оценкам, составляющие сотни миллионов  долларов. Стратегия конкуренций  на внешних рынках требует независимости  от поставок оборудования по импорту.

     Избранная «Газпромом» модель развития определяет характер и направления взаимодействия корпорации с государством. Лишь в  качестве крупной компании – естественной монополии – «Газпром» способен в обозримом будущем стать  мощным «локомотивом» экономики  России. Демонополизация «Газпрома» означала бы создание благоприятных  условий для внешних конкурентов  с самыми негативными последствиями  не только для него, но и для страны в целом.

     Нецелесообразность  реструктуризации «Газпрома», в частности, выделения из его состава «Газэкспорта», подтверждается отечественным опытом. Так, в советский период, когда производство, транспортировка и экспортные операции были организационно разделены, Советский Союз выступал «поставщиком до границы». Как только «Газпром» стал вертикально интегрированной структурой, его позиции в борьбе с зарубежными конкурентами резко укрепились.

     Железнодорожный транспорт. Доля железных дорог в  суммарном грузообороте всех видов  транспорта общего пользования страны составляет около 80%. Удельный вес ж/д  транспорта в пассажирских перевозках достигает 41%, что сопоставимо по объемам с автомобильными перевозками. Важнейшая особенность отрасли  состоит в том, что основная ее продукция – перевозки – создается, как правило, несколькими предприятиями – железными дорогами, то есть на уровне всей отрасли. Отсюда необходимость централизованного формирования и распределения доходов от перевозок, аккумулирования финансовых ресурсов для развития железнодорожной сети, приобретения и ремонта железнодорожного состава, внедрения достижений научно-технического прогресса.

     Сопоставление показателей производительности российских железных дорог, оцениваемой по количеству тонно-километров, приходящихся на одного занятого на перевозках, с зарубежными данными свидетельствует о том, что в России она в 2.5-3 раза выше, чем в Англии, Франции, Германии и Китае. При этом время оборота вагонов в нашей стране в 2-3 раза меньше, чем в США, несмотря на большие расстояния перевозок.

     В Западной Европе железные дороги нерентабельны: убытки достигают 50% и компенсируются государственными дотациями. В России железные дороги в целом работают с прибылью (при том, что средний  железнодорожный тариф в России в 8-10 раз ниже, чем в западных странах). Убытки пассажирского транспорта покрываются за счет работы грузового.

     Необходимо  отметить, что только часть видов  хозяйственной деятельности, осуществляемые в таких отраслях, как газовая  промышленность, электроэнергетика, ж/д транспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии и должна подвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений. Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности в отличие от транспортировки и распределение ресурсов объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородняя и международная телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и подвергаться регулированию. На ж/д транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при выполнении ряда условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутренней конкуренции между отдельными предприятиями ж/д транспорта. В идеале структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка приведут к ограничению сферы государственного регулирования. Однако правильное проведение реконструирования не только ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности. Если же такие виды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки, которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности. Нередко встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды деятельности, что, с одной стороны, дает возможность предприятиям «обоснованно» завышать цены на нерегулируемых рынках, позволяющие устранять конкурентов или неоправданно увеличивать долю продаж на рынке.

     В электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на ж/д транспорте необходимо осуществить ряд преобразований, которые будут способствовать решению  вышеописанных проблем:

• регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга
• настолько, насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политических условиях. Разделение бухгалтерских счетов и балансов является минимальным требованием, но лучшем решением проблемы может стать создание самостоятельных предприятий по каждому виду деятельности, которые бы действовали на основе открытой контрактной системы. В первую очередь нужно отделить производственные функции от транспортных и разделительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.),
• которые хотя обычно и имеют специализированную направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры.
• регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции.
• потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. Так, в электроэнергетики должны быть образованны независимые диверсифицированные компании, которые могли бы напрямую конкурировать на оптовом рынке. В области международной телефонной связи уже в настоящее время наблюдается подобные позитивные сдвиги. В перспективе и в газовой промышленности можно сформулировать конкурентную среду.
• конкуренция может развиваться в указанных выше сферах только в том случае, если регулирующими органами создаются соответствующие условия. Так производителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий не дискриминационный характер доступ к транспортным системам, а международным и междугородним операторам – открытый и равный доступ в сетям общего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступа для всех потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и не дискриминационными.
• должен быть реконструирован механизм корпоративно-акционерного управления компаниями, работающими в сферах естественной монополии. В настоящее время федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль как собственника является номинальной, и администрация осуществляет управление предприятиями без учета интересов собственника. В рыночных экономиках держатели акций или их представители, совет директоров оказывают решающее влияние на выработку стратегий развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процессе нормы прибыли на вложенный капитал. Низкий уровень корпоративно-акционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий. Эффективное корпоративно-акционерное принятия решений через определение разрешенного уровня цен или управление предполагает, что собственники предприятий обладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние на корпоративно-акционерное управление. Однако после полной приватизации, так и до ее поведения корпоративное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения стратегических инвесторов посредством продажи или передачи в управление больших пакетов акций тем лицам или организациям. Которые будут заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров.