3.Инстуциональные  основы существования  и деятельности  естественных монополий.

       Законы, регулирующие деятельность естественных монополий, можно условно классифицировать по следующим группам:

1. Законы, предметом регулирования которых являются непосредственно естественные монополии и условия их деятельности на рынке: федеральный закон от 17 августа 1995 г. №147-ФЗ «О естественных монополиях», закон РСФСР от 22 марта 1991 г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
2. Отраслевые законы. Федеральный закон от 31 марта 1999 г. №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», федеральный закон от 10 января 2003 г. №17-ФЗ «О ж/д транспорте в Российской Федерации», федеральный закон «Об электроэнергетике», федеральный закон от 14 апреля 1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», федеральный закон от 24 июня 1999 г. №122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса».
3. Законы, регулирующие различные аспекты хозяйственной области. К этим законам можно отнести Гражданский Кодекс (например, параграф 6 регулирует отношения, возникающие в процессе оборота электрической энергии), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 19.8 определяет санкции за непредставление сведений, установленных законом, в антимонопольный орган, в орган регулирования естественных монополий), федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (статья 7 закона требует включения акции ряда субъектов естественных монополий в прогнозный план приватизации федерального имущества на основании федерального закона) и др.

     Федеральный закон «О естественных монополиях»  определяет правовые основы федеральной  политики в сфере естественных монополий  и направлен на баланс интересов  потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающий эффективное функционирование субъектов естественных монополий и доступность реализуемых товаров для потребителей.

     В статье 3 даются следующие определения: естественная монополия – состояние  товарного рынка, при котором  удовлетворение спроса на этом рынке  эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров; субъект естественной монополии – хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.

     Законом регулируются естественные монополии  в следующих сферах: транспортировка  нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; ж/д перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

     Однако  в случае злоупотребления естественной монополией своим доминирующим положением на рынке, в частности, действиями, направленными на недопущение, ограничение, устранение конкуренции, антимонопольный орган вправе давать субъекту естественной монополии предписания. Таким образом, деятельность субъектов естественных монополий контролируется как органами регулирования естественных монополий, так и антимонопольными органами.

     Антимонопольное регулирование осуществляется Министерством  по антимонопольной политике и поддержки  предпринимательства (МАП).

     В законе «О естественных монополиях»  прописана норма регулирования  деятельности субъектов естественных монополий федеральными органами исполнительной власти, которые вправе создавать  территориальные органы.

     В законе предлагаются следующие методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:

     - ценовое регулирование, осуществляемое  посредством определения цен  (тарифов) или их предельного  уровня;

     - определение потребителей, подлежащих  обязательному обслуживанию, либо  установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом субъектом естественной монополии с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

     Регулирование естественных монополий осуществляется различными органами исполнительной власти. Например, в топливно-энергетическом комплексе (транспортировка нефти  и нефтепродуктов по магистральным  трубопроводам, транспортировка газа по трубопроводам, производство электрической и топливной энергии и предоставление услуг по их передаче) регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации; в сфере общедоступной электрической и почтовой связи до 1999 г. осуществлялось Федеральной службой России по регулированию естественных монополий в области связи, а в настоящее время – Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства; железнодорожные перевозки; перевозки в труднодоступные районы Российской Федерации; услуги транспортных терминалов, морских и речных портов и аэропортов до 1999 г. – Федеральной службой России по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России), в настоящее время – Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

     Соответственно  федеральному закону от 14.04.1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулировании  тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» регулирование тарифов, отнесенное к полномочиям субъектов Федерации, осуществляется региональными энергетическими комиссиями субъектов Российской Федерации.

     Региональная  энергетическая комиссия (РЭК) образуется решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации и является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с ФЭК на единой нормативно-методической основе и является независимой в своих решениях.

     РЭК наделена следующими полномочиями:

     - устанавливает в соответствии  с законом, исходя из основ  ценообразования на электрическую  и тепловую энергию, определяемых  Правительством, экономически обоснованные  тарифы на электрическую и  тепловую энергию, поставляемую энергосберегающими организациями (кроме организаций, находящихся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливаются органами местного самоуправления) потребителям, расположенным на территории субъекта РФ (за исключением потребителей, выведенных в установленном порядке на федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии;

     -устанавливает  размеры платы за услуги по  передачи электрической энергии  по сетям, расположенным на  территории субъекта РФ организаций,  включенных в реестр субъектов естественных монополий, в пределах, установленных ФЭК;

     -участвует  в формировании балансов эл. энергии  на территории субъекта РФ;

     -согласовывает  предложения о размещении и  расширении предприятий и объектов  электроэнергетики независимо от формы собственности, деятельность которых затрагивает интересы субъекта РФ;

     -формирует  и ведет реестр энергоснабжающих  организаций, расположенных на  территории субъекта Российской  Федерации, и др.

     На  уровне субъекта Федерации, в частности  в Москве, был принят закон от 26.02.1997 г. №3 «О государственном контроле за соблюдением порядка применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов естественной монополии». Закон регулирует отношения, возникающие между контролирующими органами и субъектами предпринимательской деятельности и организациями.

     Контроль  за соблюдением порядка применения цен и тарифов осуществляется:

     1. Государственной инспекцией цен  г. Москвы, являющейся функциональным  органом исполнительной власти  Москвы по контролю за формированием и установлением цен органами государственной власти, субъектами предпринимательской деятельности, некоммерческими организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности; отделы цен административных округов;

     2. другими органами исполнительной власти Москвы, имеющими право контролировать порядок применения цен и тарифов в пределах их компетенции в соответствии с действующим законодательством, в частности, РЭК Москвы (до 2002 г. эти полномочия осуществляла Региональная межведомственная комиссия по ценовой и тарифной политике при правительстве Москвы по регулированию тарифов на услуги МГУП) «Мосводоканал» по водоснабжению и водоотведению на территории г. Москвы, услуги электрифицированного городского пассажирского транспорта ГУП «ГК «Мосгортранс» и ГП «Московский метрополитен», а также по регулированию розничных цен на природный газ, реализуемый ГУП «Мосгаз» населению и жилищно-строительным кооперативам.

     Отметим, что регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию  региональными энергетическими комиссиями (РЭК), работающими при местных администрациях, не всегда оптимально. При принятии решений РЭК часто руководствуются региональными внеэкономическими интересами. Зависимость энергетических комиссий от местной власти нередко приводит к тому, что тарифы на электро - и теплоэнергию для населения устанавливаются намного ниже себестоимости, а для промышленных предприятий, напротив намного выше. Такая политика приводит к возникновению перекрестного субсидирования, предоставлению неоправданных льгот всем слоям населения.

     В отношении услуг транспорта и  связи проводится политика регулирования  на федеральном уровне со стороны  МАП России. Проблема заключается  в том, что деятельность локальных  естественных монополий, оказывающих  услуги в этих сферах, подлежит регулированию на федеральном уровне. А на федеральном уровне сложно учесть особенности функционирования отраслей естественных монополий в отдельных регионах, поэтому такие решения целесообразно передать на уровень субъектов Федерации.

     Сфера водопроводно-канализационного хозяйства традиционно относится к естественным монополиям. Здесь регулирование тарифов осуществляется региональными органами исполнительной власти. Тарифы на услуги муниципальных предприятий водопроводно-канализационного хозяйства устанавливает администрация муниципальных образований (согласно федеральному закону от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») совместно с региональными органами исполнительной власти.

     В настоящее время рассматривается  необходимость законодательного регулирования  локальных естественных монополий, то есть монополии, имеющие естественно-монопольный  характер и оказывающие значительное влияние на экономику конкретного  региона.

     Возможны два подхода: разработка отдельного законопроекта, направленного на регулирование локальных естественных монополий, и внесение дополнений в существующий закон «О естественных монополиях».

     Первый  подход целесообразен в случае, если для локальных монополий будут предусмотрены иные принципы государственного регулирования.

     Поскольку предмет регулирования один –  естественные монополии, то второй подход также имеет свои преимущества. Ряд  субъектов Российской Федерации (Законодательное  собрание Ленинградской области, Государственное собрание Республики Башкортостан) внесли в Государственную думу законодательные инициативы по дополнению закона «О естественных монополиях».

     Предложено  следующее определение: локальная  естественная монополия – это  состояние локального товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства или социально-экономических условий в административном районе, совпадающем с географическими границами данного локального товарного рынка.

     Локальные естественные монополии занимают монопольное  положение на обслуживаемой территории. Создание дублирующих сетей конкурентами приведет к росту расходов у потребителей. При этом географические границы  товарных рынков, как правило, определяются административными границами муниципальных образований (городов, районов).

     К субъектам локальных естественных монополий относятся предприятия, осуществляющие: транспортировку газа по региональным газораспределительным сетям, услуги по присоединению к ним; реализацию природного газа населению и жилищно-строительным кооперативам; услуги по передачи электрической и тепловой энергии по региональным сетям, по присоединению к данным сетям; услуги по оперативно - диспетчерскому управлению на региональных розничных потребительских рынках; производство тепловой энергии в региональных системах теплоснабжения; услуги региональных систем водоснабжения водоотведения, по присоединению к сетям водоснабжения и канализации; ж/д перевозки пригородного сообщения; услуги, оказываемые предприятиями ж/д транспорта на подъездных путях.