Бюджетный федерализм

В таком порядке финансовая помощь выдавалась недолго, и уже  с 1996 года дотации стали определяться не на основе экономических нормативов, а путем индивидуального согласования их размеров, исходя из фактически полученных доходов и произведенных расходов в процессе исполнения региональных бюджетов. Это приводило к многочисленным изменениям размеров этих дотаций, что  фактически приводило к отсутствию единой для всех регионов методики распределения финансовой помощи.⁵

Третий этап начался в 2000 году, после введения в действие бюджетного кодекса РФ и одобренной правительством концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ.

Исходя из этих документов, межбюджетные отношения должны были строиться на основе единых нормативов и правил распределения доходов  между бюджетами. При этом эти  нормативы и правила должны были быть основаны на учете объективно обусловленных различий, налоговом потенциале и в расходных потребностях субъектов РФ.

Начиная с 2000 года финансовая помощь из фонда финансовой поддержки  регионов распределяется на основе единого показателя уровня доходов на душу населения субъектов федерации. Этот показатель отражает реальную бюджетную обеспеченность регионов. При этом доходы принимаются не фактические, а доходы, которые потенциально возможно собрать на территории субъекта РФ. На основе этого показателя определялись субъекты РФ, которые имели доходы ниже среднего уровня. Эти субъекты получали право на финансовую помощь из фонда.

В дальнейшем все потенциальные  получатели делились еще на две группы:

1. те субъекты, которые имели бюджетную обеспеченность более чем в два раза ниже, чем среднероссийская;
2. все прочие субъекты РФ.

Из фонда выделялось два  вида финансовой помощи:

1. Дотации регионам, которые особо нуждаются в финансовой помощи. При помощи этой дотации обеспечились некоторые минимальные среднедушевые доходы.
2. Дотации, выделявшиеся всем субъектам федерации для повышения их среднедушевого дохода до среднего уровня.

Кроме фонда финансовой поддержки  регионов, субъекты федерации получали и другие виды финансовой помощи –  целевую финансовую помощь и бюджетные  ссуды, которые распределялись на основе индивидуальных соглашений.

Четвертый этап начался с 2003 года по настоящее время. Он связан с принятием правительственной программы развития межбюджетных отношений.

Начиная с 2003 года финансовая помощь стала предоставляться только из специальных фондов. Таких фондов в настоящее время четыре в федеральном бюджете:

1. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Из него предоставляются дотации в региональные бюджеты на покрытие недостатка в доходах, а также из него выплачиваются субвенции и субсидии отдельным видам региональных бюджетов для финансирования мероприятий, предусмотренных федеральным законодательством и федеральным бюджетом.
2. Фонд регионального развития. Из этого фонда выплачиваются субвенции и субсидии для финансирования капитальных расходов региональных бюджетов, уставленных федеральными целевыми программами. А также в этом фонде предусмотрены субвенции и субсидии по целевым программам субъектов РФ при недостатке у них собственных средств.
3. Фонд компенсаций. Из него выдаются также субвенции и субсидии для обеспечения гарантий, установленных гражданам РФ в федеральных законах о государственных пособиях на детей, о ветеранах и др.
4. Фонд развития региональных финансов. Он создан для финансирования отдельных субъектов РФ, которые наиболее эффективно проводят экономическую реформу и реформу бюджетной системы. Источником этого фонда являются средства, которые выделяются международным банком реконструкции и развития. Средства распределяются на конкурсной основе среди субъектов РФ. Как правило, это ежегодно не более 5-8 субъектов РФ.⁶

2.2 Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящее время

Российская Федерация в настоящее  время отличается достаточно высоким  уровнем централизации – она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может – забрать их обратно. Последствием муниципальной и административной реформ, проводимых в России, явилось изменение и резкое возрастание роли федерального центра.

Единственным способом превратить Россию в подлинную федерацию  является конституционное урегулирование отношений между центром и  регионами. И, прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через  объем которых и определяется подлинная самостоятельность и  субъектов федерации, и местного самоуправления.

Российская конституционная модель бюджетного федерализма на сегодняшний  день отличается крайне общим характером регулирования и нуждается в  совершенствовании, ибо пробелы  регулирования порождают проблемы в текущем федеральном законодательстве, призванном юридически обеспечивать реализацию конституционных основ. Конституционное  закрепление основ бюджетного федерализма  позволит децентрализовать отношения  между Российской Федерацией и ее субъектами.

Именно централизованное принятие решений и финансовый контроль остаются основными характеристиками российской финансовой системы. В области доходов более 90% региональных и местных доходов непосредственно контролируется федеральным законодательством. Федеральные налоговые органы собирают почти 100% налогов, уплаченных в региональные и местные бюджеты.

Необходимо отметить и «Программу развития бюджетного федерализма», сроки  проведения которой с 2001 по 2005 год.

Результатом ее стало четкое разграничение  расходных полномочий, закрепление  за бюджетами всех уровней доходных источников.

Самое главное – принята основополагающая часть закона о разграничении  полномочий. Принято решение по самостоятельности  каждого из уровней бюджетной  системы, закреплению соответствующих  доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в  бюджетное законодательство, которые  позволяют выстроить систему  межбюджетных отношений, необходимую  для четкого функционирования каждого  из уровней бюджетной системы. Определена четко система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания. Это  и фонд финансовой поддержки территорий, это и фонд софинансирования социальных расходов, которые относятся к  компетенции субъектов Российской Федерации, это и фонд реформирования региональных финансов.

Передача федеральным органам  государственной власти полномочий по формированию и распределению  доходной базы региональных и местных  бюджетов с этого времени стала  неотъемлемым элементом организации  бюджетного процесса.⁷

С 2005г. реализуются дальнейшие меры по централизации государственных  финансовых ресурсов. В федеральном  бюджете аккумулируется 1,5 п.п. ставки налога на прибыль организации, в  него зачисляются в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти.

Следовательно, наиболее значимые реальные доходы центр оставляет за собой, строго регламентируя даже крайне ограниченные собственные налоговые источники  субъектов Федерации. Такое «совершенствование»  системы межбюджетных отношений  и региональных финансов, естественно, не отвечает основополагающим принципам  бюджетного федерализма.

Было принято решение подготовить  новую программу. В новой программе  по развитию бюджетного федерализма  в России поставлены следующие задачи.

В первую очередь необходимо сделать  стабильной систему межбюджетных трансфертов, чтобы она не менялась каждый год  принципиально. Межбюджетные трансферты должны быть стабильны на среднесрочную перспективу, чтобы субъекты Российской Федерации могли планировать и прогнозировать объем ресурсов, который будет у них не только на очередной финансовый год, но и на среднесрочную перспективу могли бы планировать объем доходной базы бюджета. Уже создан ряд отдельных инструментов, например, в Бюджетном кодексе прописана необходимость индексации фонда финансовой поддержки территорий ежегодно на уровне инфляции.

Необходимо отказаться от внесения изменений в налоговое и бюджетное  законодательство, которые бы ущемляли интересы субъектов Российской Федерации. Зачастую мы видим, что вносятся изменения  в налоговое законодательство, которые  приводят к сокращению ресурсной  базы бюджетов субъектов. Казалось бы, после разграничения полномочий принятие таких решений должно компенсироваться в полном объеме тем уровнем власти, которая принимает такие решения. Но в отношении налогового законодательства не всегда это происходит. Надо четко  понимать, что, если вносятся изменения  в налоговое законодательство, затрагивающие  интересы субъектов Российской Федерации, нужно искать замещение этих средств в виде финансовой помощи, а лучше всего постараться минимизировать такие изменения, с тем чтобы налоговая база была стабильной.⁸

Конечно, на данной стадии развития бюджетного федерализма в России, много проблем. Это централизация налогово-бюджетных отношений, нарушения принципа самостоятельности бюджетов субъектов Федерации, муниципалитетов, а также то, что существующая на сегодняшний день система финансовых трансфертов все-таки рассчитана не на развитие регионов, а просто на финансовую помощь.

Личная и ведомственная власть продолжают играть важную роль в межбюджетных отношениях в России, особенно в  отношениях между региональными  и местными органами власти. Например, вместо того, чтобы придерживаться бюджета, местные правительства  зачастую вынуждены выполнять финансовые распоряжения сверху, которые обычно передаются в форме телеграмм  или посредством неофициального телефонного звонка, в обход официальных  способов связи. С другой стороны, неформальные отношения с правительствами  верхнего уровня позволяют местным  чиновникам добиваться благоприятных  финансовых условий для своих  муниципальных образований. Такая  деятельность приводит к отсутствию открытости и неэффективной работе.

Таким образом, демократическая дисциплина и упорядоченное гражданское  общество в России еще не созданы. В зрелых демократических обществах выборные чиновники из различных партий и различных уровней власти работают вместе для создания новых законов на основе консенсуса и компромиссов. В России конструктивное сотрудничество между правительствами трех уровней подменяется своего рода торгом. Межбюджетные обязательства не рассматриваются как формальные контрактные обязательства ни фактически, ни по закону. В результате, финансовая дисциплина межбюджетных отношений гораздо слабее, чем в частном секторе России.⁹

В целом федерализм не является приоритетным направлением, и реформа межбюджетных отношений играет подчиненную роль по отношению к другим реформам. Другие основные структурные реформы  общественных институтов, таких как  правовая система, плохо скоординированы или вообще не скоординированы с текущей реформой межбюджетных отношений. Это объясняется тем, что федеральное правительство еще не сформулировало долгосрочную стратегию социального и экономического развития страны, которая позволила бы координировать экономическую и финансовую деятельность всех членов Федерации.

С моей точки зрения, те достижения, которые были получены в результате реализации программы бюджетного федерализма, а о них тут говорилось, и  они на самом деле бесспорны. Но есть одно обстоятельство, которое не позволяет  благостно смотреть на эту реализацию. Дело в том, что по формальным критериям – да, у нас есть и распределение полномочий, и распределение доходных источников, распределение расходных полномочий аккуратное по всем уровням. Но на самом деле мы в результате получили не бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм – это не самоцель, а инструмент реализации федеративным государством своих функций. В России же наоборот мы средствами бюджетного федерализма хотим как-то сохранить наше федеративное устройство.

Заключение

Бюджетный федерализм жизненно важен  для интеграции Российского государства, отличающегося не только своими масштабами, но и многообразием регионов, разностью  в их развитии. В многонациональной  России бюджетный федерализм способствует, с одной стороны, реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения  народов, росту национального самосознания, а с другой стороны, сочетанию  интересов общества с интересами государства.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит  не столько от той или иной его  модели, а сколько от того, чтобы  оптимальная модель федерализма  была гибкой, т.е. вовремя становиться  то более централизованной, то более  децентрализованной.

Необходимо признать, что в настоящее  время бюджетный федерализм в  Российской Федерации развит недостаточно. Сложившаяся слабая модель политического  и бюджетного федерализма ограничивает эффективное экономическое и  политическое развитие, снижает действенность  различных структурных реформ, осуществляемых в настоящее время, препятствуя  их справедливому воплощению. Россия по-прежнему сталкивается с проблемами в попытках модернизировать собственную федеральную систему – правительству предстоит добиться эффективного внедрения множества предложенных законов и политических принципов на территории всей страны. Стабильность политических и общественных институтов – правовой системы, государственной службы, законодательной власти, федеральной системы и исполнительной власти – является одним из важнейших факторов оценки уровня суверенного рейтинга.

Решение проблем бюджетного федерализма  в конечном итоге позволит стабилизировать  российскую государственность, повысить управляемость и объективность  нашей рыночной экономической системы.