Особенности и этапы приватизации в России

Таким образом, в 1992–1996 годах в  России сформировалась экономическая  модель, в рамках которой развивались  лишь отрасли, либо способные осуществлять конкурентоспособный экспорт (газ, нефть, нефтепродукты и часть продукции металлургии и химии), либо обладающие монопольными позициями (топливно-энергетический комплекс, пищевая промышленность, железнодорожный транспорт, металлургия), либо ориентированные на потребности первой необходимости (пищевая промышленность, газ, электроэнергия).

Изменение удельного веса основных отраслей в структуре промышленного  производства в 1991-1996 гг. показано на рис.2.

Рис.2

Решение о начале приватизации в  Российской Федерации было одним  из вынужденных ответов на кризисное состояние экономики в начале 90-х годов и ключевым элементом экономической реформы. Однако, как уже неоднократно отмечалось, недостаточная подготовленность правовых и институциональных основ приватизации и трансформации отношений собственности в целом не позволила на том этапе добиться решения многих из поставленных стратегических задач (формирование эффективного собственника, развитие частной инициативы как одного из факторов преодоления кризиса в экономике, повышение эффективности деятельности предприятий и др.).

2. Рождение идеи.

Мало кто спорит с тем, что  реформы России были необходимы. Особенно же ясно это стало после «достижений» перестройки, когда в 1991 году кризисные  явления стали нарастать с  угрожающей быстротой. Вопрос был не в том «нужно или нет реформировать?», а в другом - «как реформировать?».

К примеру, Н.Я.Петраков – доктор экономических наук, член-корреспондент АН СССР высказал предположение: «Начинать надо с демонополизации рынка и оздоровления финансов. Другого пути нет. Нам нужна программа разгосударствления собственности. Считаю, что эта программа должна осуществляться, прежде всего, сверху, с помощью целенаправленной государственной политики. Государство должно, наконец, стать на сторону покупателя и защищать его интересы. У нас сегодня существует конкуренция между потребителями. Это типичная модель дефицитной экономики, экономики очереди. На смену ей должны прийти конкуренция производителей, их соперничество, их борьба за рубль покупателя»³.

Вот именно в этом «за рубль покупателя!» и проходила граница между пониманием приватизации советскими учеными-экономистами и Чубайсом. По мнению первых, приватизации подлежала сначала только сфера потребительского рынка. Сторонникам «тотальной приватизации», «приватизации по-Чубайсу» было невдомек, что разгосударствление гигантов ресурсодобывающих, ресурсоперерабатывающих и машиностроительных отраслей породит не временные трудности в экономике, а к расслоению населения на меньшинство имущих и подавляющее большинство нищих.

По официальным данным 1997 года на долю относительно «благополучных» 20% населения приходится сегодня почти половина совокупного объема доходов⁴.

В то же время самые богатые 10% получали треть совокупных доходов, которые  в 12,4 раза выше, чем доходы самых  бедных 10% населения⁵.

По оценкам, сделанным  тогда же исходя из величины сокрытых налогов, показатель расслоения можно  было увеличить до 20-25 раз, а в  Москве - до 45 раз⁶.

Стоит особо остановиться на том, как  сформировалась команда российских либерал-реформаторов. Главные силы представили московские (Гайдар) и питерские (Чубайс). Первоначально речь шла, конечно, о чисто «платоническом» рассмотрении экономической проблематики, в том числе той же приватизации на семинарах небольших групп молодых ученых. Забавно, но им в значительной степени дала путевку в жизнь родная КПСС.

Именно благодаря москвичу Гайдару, который был ближе к номенклатурным и реформаторским течениям, в команде  питерских экономистов со временем, где-то к году 1983-ему, появилось не просто ощущение востребованности, а чувство причастности и динамизма. Причастности к серьезным делам, динамизма в подготовке реформы и востребованности верхами – Комиссией Политбюро по совершенствованию системы управления, которую формально возглавлял Николай Тихонов, реально – сравнительно молодой секретарь ЦК по экономике Николай Рыжков, в научном плане курировал председатель ГКНТ и глава НИИСИ, зять Алексея Косыгина академик Джермен Гвишиани. Он не был экономистом, зато обладал широкими взглядами на разные, в том числе полузапретные проблемы. Реальную же работу организовывал учитель многих будущих экономистов-либералов Станислав Шаталин.

Тогда-то «питерские» и были привлечены к работе по проектированию реформы⁷.

Понятно, что тогда речь шла о  реформе «с социалистическим лицом», но лиха беда – начало… Ребята быстро прогрессировали. И в том не было ничего зазорного. Реформы были необходимы и многие представители научной интеллигенции, особенно молодежь, это хорошо понимали.

«С 1985 года во всех экономических учебных  и исследовательских институтах по рукам ходила самиздатовская рукопись под названием «Другая жизнь». Ее автор, наиболее радикальный из всех либералов молодой сотрудник ЦЭМИ АН СССР Виталий Аркадьевич Найшуль, выступил с идеей экономической реформы и народной приватизации. Книга была популярной по форме и радикальной по содержанию… Среди прочего в книге излагался первоначальный сценарий приватизации, которую потом назвали ваучерной – каждый гражданин по плану Найшуля, должен был получить по пять тысяч специальных именных рублей»⁸.

Как видим, идея «родилась» в Москве. Питерские экономисты обсудили ее на «конспиративном семинаре» в 1987 году. Забавно, конечно, читать про конспиративный семинар во времена перестройки, тем более, что рукопись уже ходила «по всем институтам». Но что делать, если людям нужна «героическая молодость», «подполье» и гордое звание «революционера»…

После поездки А. Чубайса в Венгрию  обозначилась определенная тенденция  в его развитии, как теоретика  приватизации. Эта тенденция проявилась и у него, и у его коллег просто – отчетливый крен на Запад. Безусловно, «западники» в России не новость. Новость в другом, что «западники» стали проводить реформы в России совершенно ее игнорируя, но четко ориентируясь на мнение «коллег» с Запада.

В сентябре 1991 года реформаторы-единомышленники засели всей своей рабочей группой на госдаче в Архангельском, и работа закипела.

Искренние, горячие молодые реформаторы  решили животы свои положить, но вывести  народ к светлому будущему. И сколько  благородства, сколько высокой чести было в их трудах. Вот что, к примеру, озвучил Ельцин, читая подготовленную ими программную речь на V съезде народных депутатов России 28 октября 1991 года:

«Я обращаюсь к вам в один из самых критических моментов российской истории. Именно сейчас определяется, какой будет Россия, да и страна в целом, в последующие годы и десятилетия».

Сегодня, в условиях острейшего кризиса, провести реформы безболезненно  не удастся. Наиболее трудным будет  первый шаг, произойдет некоторое падение  уровня жизни… Хуже будет всем примерно полгода, затем – снижение цен, наполнение потребительского рынка товарами. А к осени 1992 года, как я обещало перед выборами, стабилизация экономики, постепенное улучшение жизни людей»⁹.

3. Причины и задачи приватизации в России.

В отечественной экономике опыт разгосударствления полностью отсутствовал, что делало задачи приватизации в России шире, чем в западных странах.

Подавляющее преобладание в нашей стране государственной  собственности делало процесс приватизации необходимым:

• для демонополизации экономики
• для стабилизации экономического положения
• для развития демократического характера отношений собственности и управления предприятиями
• для рациональной деятельности государственного сектора
• для повышения эффективности функционирования предприятий
• для стимулирования различных форм предпринимательства
• для улучшения состояния государственных финансов и снижения инфляции

Из этого следует, что  в России приватизация выступает  ключевым направлением формирования рыночных отношений.

4. Этапы приватизации.

Принимая решение о начале массовой приватизации, органы власти руководствовались  аргументами, вытекающими из тогдашнего понимания причин и возможных  путей преодоления социально-экономического кризиса начала 90-х годов.

В частности, предполагалось, что приватизация должна была стать инструментом для решения целого ряда актуальных задач:

• формирования слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики;
• повышения эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;
• социальной защиты населения и развития объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;
• содействия процессу стабилизации финансового положения в Российской Федерации;
• создания конкурентной среды и содействия демонополизации народного хозяйства;
• привлечения иностранных инвестиций.

Однако реальные, прагматические цели, преследуемыми органами исполнительной власти и собственниками предприятий  в ходе реализации конкретных сделок, нередко расходились с официально продекларированными долгосрочными, стратегическими целями приватизации. Отсутствие же полноценной правовой и институциональной базы, а также эффективного внешнего государственного контроля за ходом приватизации на протяжении практических всего периода 90-х годов делало практически невозможным оперативную корректировку действий органов исполнительной власти.

Начало реформ в сфере государственной  собственности было недостаточно подготовлено с точки зрения формирования должных  правовых и институциональных  условий.  Недостатки законодательной базы, неразвитость приватизационных институтов и процедур, фактическое отсутствие внешнего контроля создали возможности для многочисленных нарушений законности в ходе реализации конкретных приватизационных мероприятий, а также стали причиной целого ряда негативных социально-экономических последствий.

Несмотря на то что в результате приватизации была решена задача изменения  форм собственности (более 58,9% предприятий  стали частными), сформировались новые  рыночные институты (акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании), а сами приватизационные мероприятия прошли при относительном минимуме социальных конфликтов, многие стратегические цели приватизации достигнуты не были.

Общий массив документов, очертивших правовые рамки  для проведения приватизации государственной  собственности в исследуемый  период, превышает три тысячи актов.

Важнейшими из них являются три  закона федерального уровня о приватизации – Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-I “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации”; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” и Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ “О приватизации государственного и муниципального имущества”), а также Государственная программа приватизации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284¹⁰ и иные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федерального органа исполнительной власти по управлению федеральным имуществом, издаваемые в рамках его компетенции.

Кроме того, нормы, регулирующие различные содержательные и процедурные вопросы приватизации государственной собственности, содержатся более чем в 60 федеральных законах и иных нормативных правовых актах.

Важное значение для развития и совершенствования  правовой базы приватизации имели также решения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации¹¹ и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.

1. Этап массовой приватизации.

В СССР, особенно после смягчения  тоталитарного режима в середине 50-х годов, возникла неопределенность прав собственности, широко распространилось растаскивание общественной собственности, особенно во время перестройки. Все это привело к возникновению спонтанной приватизации, которая началась гораздо раньше принятой правительством в 92 году программы приватизации. Так, предприятиям давалось все больше прав, однако никакого дисциплинирующего механизма в форме банкротства (жесткого бюджетного ограничения) не существовало. Реальные рычаги управления предприятиями были утеряны, при этом вокруг предприятий начали плодится кооперативы, в которые уходили наличные деньги. Процесс спонтанной приватизации принимал все более криминальный и неуправляемый характер. Правительство принимает единственно верное решение начать государственную приватизацию.

Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-I “О приватизации государственных  и муниципальных предприятий  в РСФСР” (далее – Закон о приватизации 1991 года), с которого следует вести отсчет российской приватизации, определял перечень и компетенцию государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию, регламентировал порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплял льготы работникам предприятий. Закон предусматривал пять способов приватизации государственной собственности: продажа предприятия по конкурсу, на аукционе, продажа долей (акций) в капитале предприятия, выкуп арендованного имущества, преобразование предприятия в акционерное общество. В соответствии со статьей 3 Закона Государственная программа приватизации, утверждаемая высшим законодательным органом, устанавливала цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации.