Государственная служба Российской Федерации

Государственная служба — это, прежде всего, общественное явление, которое имеет не только правовую, организационную, но и собственно социальную природу [2].

В социологии социальный институт определяется как совокупность правил, принципов, норм, установок, которые регулируют различные формы человеческой деятельности и организуют их в систему ролей и статусов. Социальные институты обычно выступают системными образованиями, которые отличают такие черты как устойчивая структура, интегрированность их элементов, многообразие, гибкость, динамичность функций.

В обществе функционируют разнообразные социальные институты, к примеру, политические, экономические, духовные и т.п. Имеет место и такой институт, как государственная служба, который носит, прежде всего, политико-административный характер.

Социальное понятие «государственная служба» отличается многогранностью, и в широком смысле слова под государственной службой как социальным институтом понимают [14, с. 99]:

• исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, которые находятся на службе государства;
• особый вид социальной практики, которая нацелена на реализацию функций государства, на обеспечение прав и свобод граждан, на создание благоприятных социальных условий для их достойной жизни;
• функция особого социального слоя людей — государственных служащих, которым свойственны свои корпоративные интересы, социальные потребности и запросы;
• срез общественных отношений, которые складываются в процессе выполнения государственным аппаратом функций, направленных на обеспечение связи государства и гражданского общества;
• инструмент формирования и повышения уровня социального статуса чиновника;
• носитель культуры и традиций общества, должной морали и духовности.

Являясь механизмом государственного управления, государственная служба имеет как социальный  институт ряд особенностей [14, с. 112]:

• социальный характер, так как представляет собой социальную сферу профессиональной деятельности особой социальной группы общества — государственных служащих;
• всем своим содержанием, формами и методами эта деятельность нацелена на обеспечение исполнения полномочий государства и государственных органов;
• социальная ориентация — ее приоритетами является реализация социальных (сервисных) функций государства, которые направлены на производство социальных услуг для населения (к примеру, безопасность, образование, здравоохранение и т.п.);
• социальная природа, поскольку представляет собой особую социальную группу государственных служащих, которые имеют свои корпоративные потребности и социальные интересы;
• защита прав и свобод человека и гражданина является главной социально-политической ценностью;
• служба чиновников социуму — обществу, содержащего институт государственной службы за счет своих налоговых отчислений.

Социальный характер государственной службы определяется следующими факторами [18, с. 100]:

• сущность политического строя и политический режим в стране;
• процедуры и технологии управленческой деятельности чиновников;
• профессиональный уровень развития государственных служащих, их деловые и нравственные качества.

В тоталитарном государстве деятельность государственного аппарата милитаризованная жестко формализованная, строго централизована и направлена против гражданского общества. В демократическом обществе государственная служба носит социальный характер, поскольку ориентирована на то, чтобы соблюдались права и свободы, удовлетворять интересы и запросы как гражданина, так и гражданского общества.

Социальный характер функционирования государственной службы также определяется демократическими процедурами и стилем управленческой деятельности государственных служащих. Такими процедурами являются: коллективный характер выработки и принятия наиболее важных административных решений; учет и контроль за ходом выполнения принятых решений; наличие прямой и обратной связи с гражданским обществом; демократический стиль управления персоналом государственной службы и т.д.

3. Социальный характер  государственной службы в значительной  степени определяется политическими, профессиональными, деловыми, нравственными  и личностными качествами государственных  служащих. К политическим качествам  обычно относят патриотизм, обязанность  и способность признавать и  отстаивать конституционный строй  страны, наличие гражданской позиции, преданное служение тому государству  и обществу, интересам которого  подчинена государственная служба. К системе профессиональных качеств  чиновников принадлежат такие, как профессионализм и компетентность. Деловые качества обычно подразделяются на организаторские и интеллектуальные. К морально-нравственным качествам относятся честность, преданность, открытость, неподкупность, антикоррупционность и т.д. Личностные качества бывают психофизическими и коммуникативными — это общительность, доброжелательность, умение слушать людей, налаживать деловые контакты, убеждать.

К социальным задачам государственной службы можно отнести [12, с. 107]:

• защиту и реализацию интересов, прав и свобод граждан;
• эффективное решение социальных задач и обязательств государства перед обществом;
• производство социальных государственных услуг (безопасность, здравоохранение, образование и т.д.);
• борьбу с безработицей; разрешение социальных конфликтов в обществе; регулирование социального статуса чиновников;
• формирование корпуса государственных служащих в соответствии с конституционной нормой равного доступа граждан к государственной службе.

К социальным относятся следующие функции государственной службы [12, с. 87]:

• социальной организации;
• социальной коммуникации;
• социальной информации;
• социального регулирования;
• контроля;
• образовательная и воспитательная.

Социальный характер государственной службы проявляется на трех уровнях: высшем — это уровень гражданского общества и государства; среднем — уровень государственной службы как института государства; нижнем — уровень социального статуса государственного служащего, его социального статуса.

1. На уровне общества и государства социальный характер государственной службы определяется прежде всего тем, что социальным является само государство, которое должно проводить современную государственную социальную политику — заботиться о трудовом устройстве населения, об образовании, здравоохранении, социальном обеспечении по старости и инвалидности, о борьбе с преступностью и т.п. В целом должна быть демократичная и гуманная социальная политика государства, проводимая в жизнь структурами государственной гражданской и муниципальной службы. Поэтому реализация социальных функций государства является приоритетной задачей государственной гражданской службы в ходе разработки проектов и реализации решений по вопросам: соблюдения прав и свобод человека и гражданина; усиления социальной защищенности населения; безработицы; системы образования и здравоохранения; пенсионного обеспечения; поддержки малоимущих слоев населения; борьбы с преступностью; предотвращения социальных и национальных конфликтов. Все это должно приводить к снижению социальной напряженности в обществе, повышению уровня жизни людей, к стабильности общественной и государственной систем.

2. На уровне государственной службы как системы она рассматривается в первую очередь как социальный слой людей — чиновников, пожизненно занятых данным видом профессиональной деятельности. По официальным данным, сейчас насчитывается около 900 тыс. гражданских служащих.

3. На уровне статуса государственных служащих социальность характера состоит в том, что государственные служащие имеют свои статусные особенности — запреты и привилегии. Это, прежде всего, наделение административной властью, особый правовой статус, высокий уровень нормативного обеспечения профессиональной деятельности, высокий уровень организованности, служебной дисциплины и юридической ответственности, профессионализма компетентности и образованности, доступ к информации, к государственным ресурсам и т.д.

Государственная служба как правовой институт есть совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур (государственных органов) и государственных служащих, их деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих.

Государственная служба как правовой институт имеет свои особенности, идентифицирующие ее правовой характер [18, с. 110].

1. Главной задачей и  целью государственной службы  является реализация в жизнь  Конституции и законов РФ, законодательства  субъектов РФ, обеспечение правопорядка  и законности в стране, а также  решение других масштабных задач  — обеспечения национальной безопасности, государственного суверенитета экономической самостоятельности и т.д. Это прежде всего правовые приоритеты. Такие функции эффективно может выполнять только высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и хорошо подготовленный в правовом отношении аппарат государственных органов.

2. Государственная служба  осуществляется исключительно на  основе государственного закона т.е. специального законодательства, имеющего свои источники (формы), а также на основе механизма правового регулирования как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы. Таким образом, государственная служба зиждется прежде всего на правовой основе и регулируется только ею.

3. Как государственная  служба, так и государственные  служащие имеют правовой статус. В статусном наборе государственного  служащего — личностном, профессиональном, должностном, нравственном — правовой  статус, на наш взгляд, является  ведущим.

4. Лицо, состоящее на государственной  службе, служит государству, выполняя  по его поручению и за плату  работу по реализации функций  государства. Это политико-правовой  аспект деятельности.

5. Согласно Конституции  РФ главное назначение государства, а значит, и государственной службы  — это соблюдение и защита  прав и свобод человека и  гражданина. Правовые нормы, регулирующие  государственную службу, нацеливают  чиновников на выполнение именно  этой задачи. При этом важно, чтобы  интересы гражданина и интересы  государства адекватно, разумно  оценивались и согласовывались.

6. Лицо, находящееся на  службе у государства подпадает  под специальный правовой режим. Наряду с должностными правами, обязанностями и социальными  гарантиями служащий имеет правовые  ограничения, связанные с государственной  службой.

Государственная служба как правовой институт имеет свои специфические цели и функции. Понятия «цели» и «функции» государственной службы как правового института в нормативном порядке не определены. В специальной литературе этот вопрос имеет лишь постановочный характер.

По функциональному назначению можно выделить следующие цели государственной службы как правового института [20, с. 122]:

• создание и развитие нормативно-правовой базы государственной службы;
• создание системы юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения государственной службы;
• определение и реализация правового статуса государственной службы и государственных служащих;
• упорядочение работы государственного аппарата (нормативно-правовые акты вводят государственную службу в правовое поле);
• установление правовых требований к функциям и правомочиям по государственным должностям;
• определение административной, дисциплинарной и иной ответственности госслужащих;
• обеспечение правовых гарантий социальной защищенности государственных служащих.

В деятельности гражданских служащих осуществляются функции государства. На этом основании некоторые авторы полагают, что функции государственной службы адекватны функциям государства. С этим согласиться нельзя. В наиболее общем виде функции государства — это основные направления его деятельности по управлению делами общества. Функции государства выполняют все государственные органы, реализующие государственную власть.

К общим функциям государственной службы относятся управленческая, административная, регулирующая, организационная, информационно-аналитическая, контрольная, материально-техническая. Наряду с этим государственная служба как правовой институт выполняет и специфические функции.

1. Правоприменительная функция. Это реальное претворение в жизнь Конституции РФ, законов и иных нормативно-правовых актов по управлению государством и обществом. Применение законов на практике — огромное поле деятельности исполнительной ветви власти и прежде всего ее государственной службы. Данная функция осуществляется посредством фактического исполнения полномочий государственных органов и принятия организационных мер, используя методы убеждения, стимулирования и принуждения. Задача государственной службы состоит в том, чтобы в процессе реализации текущего законодательства в жизнь обеспечить согласование различных интересов, имеющих место в обществе, обеспечить интересы всех социальных слоев [14, с. 90].