Естественные монополии: регулирование производства общественных благ

Само понятие естественной монополии считается известным и легализованным в нашей стране с момента выхода 17.08.1997г. федерального закона «О естественных монополиях» 16. К настоящему времени разработаны, официально утверждены и приняты к исполнению концептуальные и программные документы о структурных социально-экономических преобразованиях в сферах естественной монополии.

Государственному регулированию подлежит деятельность субъектов естественных монополий в следующих отраслях: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки, услуги по передачи электрической и тепловой энергии, общедоступной электрической и почтовой связи; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов. В указанных сферах осуществляют свою деятельность такие экономические субъекты, как РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром», в действительности каждая из этих производственных структур является иерархически организованной корпораций – монополистом и представляет собой сложный конгломерат, что объясняет непрозрачность информации, связанной с функционированием субъектов естественной монополии, и сложность их индификации17.

Естественные монополии в России не однородны с точки зрения финансового положения их отраслевых подсистем, которые обладают в силу специфики экономики отдельных инфраструктурных отраслей и дифференцированной политики государственного регулирования различными возможностями формирования инвестиционных ресурсов и фондов. Следовательно, при реформировании необходимо предусмотреть и выявление и дополнительных, альтернативных государственным (бюджетам различных уровней), источников финансирования инвестиционной и инновационной деятельности в отрасли18.

По данным Федеральной службы госстатистики, в 2012 году в России было добыто 490,7 млн тонн нефти, что на 2,1% больше, чем в 2011 году. При этом объем экспорта нефти составил 258,4 млн тонн (+4%). Объем реализации нефти на внутреннем рынке составил 228,6 млн тонн (+3,8%)19.

            В обобщенном виде можно назвать следующие важнейшие факторы, определяющие ход российских реформ в естественно-монопольных отраслевых структурах:

1)Проявление ряда ретроспективных  тенденций, сложившихся за рамками рассматриваемого периода, в том числе и негативных, определяющих долгосрочные и устойчивые диспропорции в развитии производственной инфраструктуры;

2)Наличие макроэкономического  фона российских реформ, осуществление которых определяло мероприятия по реформированию инфраструктурных отраслей;

3)Генезис российского  монополизма (любого, естественного  и «неестественного») – как административного, инициированного «сверху», а не как сложившегося в процессе развития рыночных отношений, – что привносит в процессы реформирования дополнительные трудности (прежде всего при проведении институциональных преобразований);

4)«Запаздывающий»  характер реформ в инфраструктурных  отраслях в общем пакете мер  по реформированию отраслей народного  хозяйства, – что в ряде случаев тормозит поступательный ход социально-экономический преобразований в стране, и в то же время в силу исключительной роли сетевых инфраструктурных объектов в отечественной экономике зачастую демпфирует последствия не всегда обоснованных шагов по реформированию на макроуровне;

5)Магистральный характер  транспортных и энергетических  сетей страны, особенности формирования  их структуры и типологии, влияющее на возможности развития конкурентных сред (как в рамках внутриотраслевой, так межотраслевой конкуренции);

6) Многообразие  форм и способов (не всегда  полностью легитимных) проведения через отраслевые министерства комплекса мероприятий

отраслевого характера, направленных на выживание отрасли   в новых хозяйственных условиях;

7)Особенности  меропририятий по государственному регулированию инфраструктурных отраслей в сфере их естественной монополии, направленных на преодоление сращивания функций государственного управления и хозяйствования в рамках единого субъекта и ориентированных на обеспечение эффективности деятельности естественно-монопольных отраслевых структур в интересах общества20.

Ценовая политика естественных монополий является одним из главных    рычагов    регулирования    деятельности,    направленных    на обеспечение  стабильности  и  единства экономического  пространства страны.

Во всех отраслях с высоким удельным весом постоянных издержек в России в той или иной мере присутствует государственное регулирование. Последнее характерно для черной и цветной металлургии, авиа- и судостроения, производства ядерных материалов и добывающей промышленности, а не только коммунального хозяйства, энергетики и железнодорожного транспорта. Государственное регулирование осуществляется в разных формах: прямого регулирования тарифов и цен, установления специальных таможенных правил, разрешения или запрещения на слияния и разукрупнение. Как представляется, проблема заключается здесь не только в специфике производства и реализации, сколько в том, что действующая структура номинальных показателей во многом остается не рыночной, не позволяющей осуществлять процесс расширенного воспроизводства в капитальных отраслях. Это, в свою очередь, связано с характеристиками российского финансового рынка (что является дополнительной асимметрией отечественной модели национальной экономики), но не только. Наличие перекрестного субсидирования связано с институциональными факторами и требует политических решений.

Основными рычагами государственного влияния на производителей являются тарифные (экспортные пошлины, ценовое регулирование) и нетарифные (квотирование). О нецелесообразности введения квот свидетельствует тот факт, что в соответствии с уставом Всемирной налоговой организации они запрещены для ее стран-участниц. От них удалось отказаться в 1993 – 1995гг. и в России. Однако в правительстве эта идея возникает вновь, и в случае ее реализации может вновь возродиться система спецэкспорта, а, следовательно, усилиться коррупция.

Длительное время у нас использовался в основном затратный метод определения цены на товары и услуги естественных монополий. Его недостатками являются: определение цены на уровне «средних издержек», что ведет к дискриминации результатов деятельности достигнутых, в ходе честной конкуренции; отсутствие механизмов стимулирования повышения эффективности и сдерживания роста издержек; исключение действия случайных факторов, таких, как погодные условия или общеэкономические условия; необходимость сложной детализации затрат и группировки их на основе какого- либо принципа (например объема производства, величина продаж, получаемые прибыли и др.). Более перспективным является стимулирующее регулирование, т.е. регулирование верхнего предела тарифа без жестких ограничений на норму прибыли. Суть данной модели заключается в установлении на согласованный срок формулы расчета ежегодного тарифа, который включает дефлятор и фактор повышения производительности труда21.

Данная модель ценового регулирования деятельности естественных монополий, которая применяется региональными властями, имеет ряд достоинств. Во-первых, в центре внимания находятся наиболее важные для потребителя параметры – уровни цен, во-вторых, «прозрачность» и, как следствие, простота отслеживания и принятия решений; в-третьих, упрощение процесса регулирования (компания меняет и структуру тарифов по заданной формуле, и нет необходимости в участии в процедурах пересмотра цен регулирующих органов); в-четвертых, стимулирование эффективности (производителям гарантируется сохранение выгод от повышения эффективности в период между пересмотрами тарифа).

Региональные власти не должны использовать «живые» бюджетные деньги для решения проблем неплатежей, возникающих вокруг и при участии предприятий естественных монополий. Речь может идти только о взаимозачетах по реальной рыночной стоимости товаров. Тем самым и региональными властями, и корпорациями естественных монополий будет оказываться реальная поддержка отечественным производителям – немонополиста22.

В качестве главных задач реформирования естественных монополий выделены:

1)Cовершенствование системы регулирования естественных монополий, а также дерегулированию видов деятельности, не относящихся к сфере естественных монополий, и формирование рынков этих видов деятельности на основе конкуренции;

2)Повышение транспарентности естественных монополий, прозрачности финансовых потоков субъектов естественных монополий;

3)Поэтапное прекращение  практики перекрёстного субсидирования  различных групп потребителей  при одновременной адресной поддержки социально незащищенных групп населения;

4)Углубление правовой  регламентации взаимоотношение  между участниками естественно-монопольных  рынков, публичности цен (тарифов), введения  единых правил доступа к сети  на недискриминационной основе23.

ОГК и ТГК. При этом акции РАО ЕЭС должны быть разделены пропорционально между своими акционерами24.

Во-вторых, внесена ясность в вопрос о том, станет ли электрогенерация частной. Согласно предложениям РАО ЕЭС, государство должно получить контрольные пакеты только в монопольном секторе – в Федеральной сетевой компании (ФСК) и в системном операторе (СО). Что касается генерирующего сектора, то у государства сохранится контроль лишь в гидроэнергетике в рамках соответствующей ОГК. В тепловых ОГК доля государства не превысит 48-49%, а в ТГК будет колебаться в пределах 15-25%.

Реформирование газовой отрасли

Реформирование газовой отрасли также предполагало выделение естественно монопольной (Транспортировка и распределение газа) и потенциально конкурентной (газодобыча и газоснабжение) сфер с их последующим организационным обособлением. Однако специфика газовой отрасли обуславливает особенности ее реформирования по сравнению с другими естественными монополиями и прежде всего электроэнергетикой.

Во-первых, газ можно накапливать, а потому необходимо обеспечить доступ сторонним производителям к его хранилищам. Во-вторых, структура издержек в газовой отрасли сложнее, а их уровень намного выше, чем, например, в электроэнергетике. Потребность в крупных инвестициях в газодобычу определяет нежелание рисковать в условиях либерализованных оптовых рынков и вынуждает формировать стратегию сбыта на базе долгосрочных контрактов. В результате оценки потенциальных выгод от либерализации в газовой отрасли не так однозначны, как, скажем в электроэнергетике.

В России, видимо, нет необходимости специально форсировать разделение добывающего сегмента самого газового монополиста. Активными игроками на рынке газа могут стать нефтяные компании и другие независимые газодобытчики, например, формально независимая от «Газпрома» компания «Итера». При этом для нормального развития конкуренции важно обеспечить для всех субъектов рынка равный доступ к трубопроводам и хранилищам. Одновременно решать и проблему перекрестного субсидирования, которая для газовой отрасли является еще более острой, чем для электроэнергетики25.

По данным Федеральной службы госстатистики, в 1-м полугодии 2012 года в России добыто 241,7 млн тонн нефти, что на 0,6% меньше, чем в январе-июне 2011 года. При этом объем экспорта нефти составил 122,5 млн тонн (-5,2%). Объем реализации нефти на внутреннем рынке увеличился на 3,9% до 116,2 млн тонн.

Удельный вес экспорта нефти в общем объеме российского экспорта в январе-июне 2008 г. составил 36,4%, в экспорте топливно-энергетических товаров - 52,3% (в 1-м полугодии 2012 г., соответственно, 33,9% и 53,4%)26.

Сам “Газпром” выступает за полную либерализацию рынка с 2006 г., а независимые газопроизводители уже сейчас поставляют объемы газа по свободным ценам («Сургутнефтегаз», «Итера»).26

          «Газпром»,здесь выделение конкурентного сектора наталкивается на трудности, связанные с тем, что большая часть газа (более 90%) добывается в трех-четырех месторождениях на севере Западной Сибири. Другие месторождения или попутный нефтяной газ пока не могут конкурировать с ними по издержкам или по размерам добычи, разве только на местных рынках. Кроме того, как крупный экспортер «Газпром» предпочтителен в качестве одной компании. Здесь принципиально важные направления реформирования - не внутриотраслевая конкуренция, а прозрачность, улучшение управления и равный доступ к газопроводам независимых производителей. Радикального сокращения издержек конкуренция не сулит.

          В России могут возникнуть условия для конкурентного газового рынка и, стало быть, для реформирования «Газпрома» по стандартной схеме (выделение конкурентного сектора) только при исчерпании крупнейших месторождений и выравнивании издержек на них с другими, более бедными и дорогими месторождениями (Оренбург, Ставрополь) или с попутным газом. Но тогда мы уже не сможем быть крупным экспортером, а внутренние цены придется повышать на порядок.

       Реформирование «Газпрома» и МПС вряд ли принесет эффект в виде снижения издержек и цен. Кроме того, учитывая размеры нашей территории и редкость населения, пассажирские перевозки на железнодорожном и авиационном транспорте по социальным соображениям, вероятно, разумно будет субсидировать.

Из сказанного следует, что реформирование естественных монополий не позволит решить задачу выравнивания относительных цен и условий конкуренции, от сокращения масштабов нерыночного сектора. Реформы, кроме энергетики, не являются столь актуальными, как казалось.

Они скорей должны рассматриваться в рамках реформы управления государственным сектором, а не как фактор снижения цен и тарифов. Причем едва ли не главная их проблема - обеспечение прозрачности, прекращение злоупотреблений, публичный контроль.

Маневр с изменением относительных цен.

         После сказанного можно вернуться к проблеме сокращения нерыночного сектора и выравнивания относительных цен с целью оценки масштабов и последствий того маневра, который представляется необходимым для здорового развития экономики.

Суть проблемы мы теперь можем сформулировать следующим образом.

         Через механизм регулируемых цен на продукты естественных монополий государство субсидирует экономику, а также население.

Экспортные отрасли получают повышенную прибыль, правда, за вычетом неэффективного использования топлива и энергии.                Таким образом отчасти поддерживается экспорт, искусственно создаются конкурентные преимущества российских экспортеров, особенно сырьевых.