Бюджетно-налоговая система РФ

В абсолютном выражении показатели сбалансированности консолидированного и федерального бюджета представлены в таблице 7.     

Ставшая фактом "смена  знака" на противоположный в бюджетной  политике, курс на формирование профицита федерального бюджета создают иллюзию, будто бюджетная сфера профинансирована так хорошо, что еще остаются лишние средства. В действительности все хуже, чем преподносится в офицыальных документах.

Таблица 7.

Динамика основных показателей  сбалансированности консолидированного бюджета РФ в 1992-2005 гг. (в млрд. руб.)

Практика планирования профицита бюджетов - отражение ряда взаимосвязанных процессов: невысокого качества прогнозирования объемов ВВП и поступающих доходов, занижения объема экономически и социально значимых расходов, связанных с функционированием бюджетной сферы, отказа государства от финансирования значительной части федеральных социальных мандатов. Это обусловливает возможность создания значительных резервов финансовых ресурсов в распоряжении Правительства РФ, использование которых не отражено в законе о бюджете и по которым не обязательно отчитываться, представляя парламенту проект закона об исполнении бюджета. Вряд ли нужно доказывать, что все это имеет негативные стороны.

Сложность прогнозирования  динамики доходов в условиях действия конъюнктурных факторов роста ВВП (рост мировых цен на экспортируемую продукцию, включая энергоносители, значительное повышение темпов роста  производства в различных отраслях и т. п.) не исключает получения  дополнительных (профицитных) доходов. Но даже если потребности бюджетной сферы удовлетворяются на высоком уровне, рост доходов дает возможность увеличить наиболее значимые расходы, связанные с удовлетворением потребностей науки и образования, с обеспечением технологических прорывов, с повышением конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей, с решением острых социальных проблем (борьба с инфекционными заболеваниями, в том числе с ВИЧ, наркоманией, детской беспризорностью и т. п.). Если доходы бюджета оказываются выше предусмотренных, существует реальная возможность активизировать инвестиционный процесс, особенно в государственном секторе экономики. В мировой практике существует правило: если рост доходов идет интенсивнее роста бюджетных расходов, то возможный профицит, формирующийся в процессе исполнения бюджета, становится основанием для внесения изменений и дополнений в ранее принятый закон о бюджете. В России тоже был опыт предусмотрительного распределения дополнительных доходов. В частности, в законах о федеральных бюджетах на 2000 и 2001 гг. предусматривались пропорции распределения возможных дополнительных доходов. Этому были посвящены специальные статьи закона (в 2001 г. ст. 120).

Если бы бюджетная сфера  финансировалась на достаточном  уровне, то перспектива получения  дополнительных доходов могла продиктовать следующие меры, которые были предусмотрены ст. 88 Бюджетного кодекса: увеличение расходов бюджета, активизирующих экономический рост (например, инвестиции за счет Бюджета развития, о котором стараются не упоминать министр финансов, министр экономического развития и торговли); уменьшение объема продаж государственных предприятий и сохранение "критической массы" государственного сектора в экономике, который во всех странах является базой государственного макрорегулирования экономики; сокращение внешних заимствований, автоматически снижающее долю процентных расходов и увеличивающее долю непроцентных в структуре расходов бюджета, что открывает перспективу увеличения доли социально значимых текущих и капитальных расходов; внесение изменений в налоговое законодательство, позволяющее снизить ставки налогов, отменить некоторые из них, расширить применение стимулирующих деловую активность налоговых льгот.

Однако названная статья Бюджетного кодекса уже в августе 2000 г., спустя неполных 8 месяцев со дня его вступления в действие, была исключена. Более того, внесены изменения в Бюджетный кодекс, предусматривающие формирование (практически за счет профицита) Стабилизационного фонда, направления использования которого должны предусматриваться в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете. Тем самым, казалось бы, снято противоречие практики формирования профицита принципу полноты отражения в расходах бюджета мобилизуемых доходов. Этот принцип (ст. 32 Бюджетного кодекса) означает, что все доходы и расходы бюджета подлежат отражению в бюджете в обязательном порядке и в полном объеме. В действительности концепции федеральных бюджетов последних лет, базирующиеся на них законы о бюджетах, практика их исполнения и принятия законов об исполнении вопиюще противоречат этому основополагающему принципу функционирования бюджетной системы, а также принципам сбалансированности, достоверности. В ст. 37 Бюджетного кодекса четко определено: "принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета". Именно реалистического подхода к определению основных показателей, закладываемых в расчеты при составлении бюджета, и недостает. Основные макроэкономические показатели (объем ВВП, фонд оплаты труда и т. д.) традиционно занижаются и, как следствие, уменьшаются объемы доходов и расходов федерального бюджета. Это способствует получению неучтенных дополнительных доходов, дает возможность создавать неконтролируемый финансовый резерв, что позволяет Правительству РФ исполнять федеральный бюджет без особого напряжения, чем во многом объясняется практически безуспешная попытка вывести из тени хотя бы часть теневого сектора экономики, где по-прежнему, по оценкам российских и зарубежных экспертов, создается около трети ВВП, реализуется примерно такая же доля не поступающих в бюджеты всех уровней доходов. В прогнозах социально-экономического развития России объем ВВП занижается постоянно, в том числе за счет неполного отражения роста фонда заработной платы и единого социального налога. Занижается экспортная выручка от продажи нефти. На 2005 г. в проектировки бюджета заложен уровень цен, оказавшийся в 1,5 раза ниже среднего за 8 месяцев 2004 г.

Практика формирования и  накопления значительного по объему Стабилизационного фонда весьма своеобразно выявляет концепцию накопления, которое предстает скорее в докапиталистической ростовщической форме, чем в форме вложений средств в развитие производства. Конечно, это противоречит также принципу эффективного использования мобилизуемых в бюджет доходов. Каждый рубль поступающих в бюджет налогов и неналоговых платежей должен "работать" на экономику и социальную сферу. Профицитный бюджет противоречит принципу прозрачности исполнения бюджета, поскольку правительство использует профицит по своему усмотрению, по абсолютно "непрозрачным" схемам. Законодатель оказывается перед фактом самодеятельности в исполнении бюджета по расходам в части средств профицита и вынужден в дальнейшем принимать констатирующий реалии закон об исполнении бюджета в пропорциях, фактически отражающих нарушение закона о бюджете. Стабишзационньш фонд по существу является фондом страхования риска, связанного с деятельностью недальновидной бюрократии на федеральном уровне власти.

К сожалению, многие расходы  бюджетной сферы финансируются  по остаточному принципу, хотя налоги платят в расчете на качественное выполнение государством своих функций. Плательщики налогов практически оплачивают риски и платежи по бездарно используемым внешним и внутренним займам. И хотя благодаря высоким ценам на нефть внешние заимствования несколько были сокращены, но внутренние растут. Общая величина внутреннего государственного долга на конец 2002 г. законом о бюджете предусматривалась в объеме 752,1 млрд. руб., законом о бюджете на 2003 г. на начало 2004 г верхний предел государственного внутреннего долга предусмотрен в сумме 841 млрд. руб., в том числе за счет прироста задолженности по новым облигациям федерального займа с амортизацией долга - на 67 млрд. руб. при установлении верхнего предела государственного внешнего долга 123,7 млрд. долл.

2.3.1. "Бюджетная  трехлетка" 2006-2008 гг.

Правительство впервые рассматривает  проект перспективного трехлетнего  бюджета. Дискуссии о необходимости среднесрочного бюджетного планирования ведутся не первый день. Еще в бюджетном Послании президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2003 году" отмечалось, что перспективный финансовый план станет основой формирования ежегодных бюджетных проектировок, предусматривающей финансовые последствия принимаемых решений.

Разработанный сегодня перспективный  финансовый план, отражающий основные задачи бюджетной политики и включающий главные параметры бюджетной системы на период 2006-2008 гг., свидетельствует о том, что макроэкономическая стабилизация достигнута. Однако темпы экономического роста снижаются (даже при росте цен на нефть).

Однако не учитывается, что  несопоставимо больший ущерб  при этом наносится производству даже в отраслях, не имеющих прямого  бюджетного финансирования. Из-за низких пенсий и заработков в бюджетной  сфере, снижения масштабов жилищного  и дорожного строительства страдают не только конкретные люди, но и экономика страны в целом, поскольку результатом такой политики является сокращение внутреннего платежеспособного спроса, а ценовые перекосы расширяют нерыночный анклав в экономике. Важно понимать следующее: разумные объемы и структура государственных расходов — это один из достаточно мощных рычагов преодоления экономического кризиса и усиления активизации экономического роста. Следует отметить, что резервы роста производительности труда в рыночном секторе далеко не исчерпаны, а инвестиции в живой труд в бюджетном секторе — это выполнение социальных функций государства, и ориентиры для оценки стоимости трудовых ресурсов для рыночного сектора.

Необходимо изменить налоговое законодательство и ужесточить налоговое администрирование. Однако в проведении экономической политики правительство продолжает ориентироваться на пассивную стабилизацию сложившейся ситуации, используя ограниченный набор довольно примитивных монетарных методов. Стабилизационный фонд непрерывно растет: на начало 2005 г. он составлял 739,4 млрд. руб., в конце года достигнет 884,5 млрд., в IV квартале 2006 г. (с учетом досрочного погашения внешнего долга) его объем планируется в размере 1739,9 млрд., к концу 2007 г. — 1981,2 млрд., а к концу 2008 г. он может составить 2327,7 млрд. руб.

Профицит федерального бюджета не уменьшается: если по закону в 2005 г. он может составить 387,8 млрд. руб., то в 2006 г. — примерно 500,3 млрд. руб. Правда, несмотря на все старания правительства, практически не сокращается внешний государственный долг. Ожидается, что с учетом досрочного погашения в 2005 г. он составит 2444,4 млрд. руб., а в 2006 г. — 2359,4 млрд. руб. Такая ситуация была вполне предсказуемой, ибо, поставив нашей экономике диагноз "голландская болезнь", правительство доступными его пониманию монетарными методами старалось "сбить температуру у больного", активно "откачивая" финансовые ресурсы из экономики. Но "больной" до сих пор все еще в агонии. В этом правительству достойно помогала денежно-кредитная политика ЦБР, основанная на поддержке экспортной составляющей экономики: эмиссию денежной массы он производит в объеме, равном стоимости вывоза нефти, что только провоцирует появление дополнительных проблем. Конечно, правительство пугает не сам факт лишних денег, а то, что даже небольшая утечка из этих огромных резервуаров может подстегнуть инфляцию, которая уходит из-под его контроля. Задача обеспечения финансовой стабильности не может быть трансформирована в задачу самодостаточности фискальной политики федерального бюджета.

В сложившейся ситуации правомерно поставить вопрос о практической ценности принимаемых перспективных решений в трехлетнем бюджете до 2008 г. Дело в том, что из-за отсутствия экономических механизмов их обеспечения они не могут быть воплощены в жизнь. Сегодня, когда государство озабочено проблемой, "куда деть лишние деньги", могут быть приняты различные решения. Рассмотрим их варианты. Казалось бы, самое правильное из них заключается в том, чтобы существенно снизить налоговую нагрузку на бизнес и создать условия для стимулирования реинвестиций частного капитала (такие разговоры уже ведутся) без государственных инвестиций. Но правительство вряд ли выберет этот вариант. Проблема заключается в самом государственном аппарате: между ним и бизнесом — пропасть. Как правило, собственник-производитель ждет от государства не бюджетных "подачек", а определенных гарантий, которые обеспечивают единые правила игры на рынке для всех производителей и свободный перелив инвестиционного капитала по каналам финансового рынка. Государственный же аппарат всеми своими действиями создает атмосферу недоверия к самому институту власти. Подтверждением этого служит беспрецедентная утечка капитала за рубеж именно в последние годы. Для того чтобы производитель перестал "перестраховывать" свой капитал, требуется разработка комплексной системы мер, о чем было сказано выше.

При наличии "лишних денег" возможен и такой вариант действий: государство само распределяет в интересах экономики замороженные финансовые ресурсы. Из мировой практики известно, что прямые государственные инвестиции (вложения в основные фонды или новое строительство), как правило, не самые эффективные, поскольку это сфера деятельности преимущественно частного капитала, ориентированного на рыночный спрос. Вместе с тем в сложившейся ситуации определенную часть указанных финансовых ресурсов можно направить на решение застаревших проблем. Наиболее эффективны государственные прямые инвестиции в инфраструктуру, которые обеспечивают частному бизнесу благоприятные и равные для всех условия.