Антимонопольная политика в России и её особенности

      Государство обязано выполнять важные экономические, организационные, координирующие, информационные функции для обеспечения рыночных условий предпринимательской деятельности, развития частного сектора. Стратегическая задача государственной антимонопольной политики по отношению к отдельным рынкам (отраслям) состоит в сохранении баланса конкурентных и монопольно-регулирующих сил в рамках рабочей конкуренции (олигополии или монополистической конкуренции).

      Основные  экономические цели антимонопольной политики - действия, направленные на оптимизацию рыночной структуры, нейтрализацию монополистической власти и различных методов ее проявления, корректировку невыгодных для общества экономических результатов для решения двух задач: повышения качества жизни и обеспечения конкурентоспособности российской экономики. (Приложение 2, табл.1.)

      Достижение  этих целей предполагает:

      • организацию наблюдения за основными  экономическими тенденциями и структурными изменениями на товарных и финансовых рынках федерального и регионального уровней;

      • обеспечение единства экономического пространства страны посредством недопущения регионального сепаратизма и создания административных барьеров;

      • проведение мероприятий по демонополизации высокомонополизированных рынков и поддержке предпринимательства;

      • обеспечение «прозрачности» создания, слияния и присоединения коммерческих организаций, процедур, предусматривающих концентрацию активов и рыночной власти;

      • снижение барьеров входа на рынки  новых экономических структур и обеспечение эффективного контроля за поведением доминирующих хозяйствующих субъектов;

      • активизацию работы по профилактике и пресечению недобросовестной конкуренции на товарных рынках;

      • упорядочение оказания государственной  помощи;

      • организацию антимонопольного контроля за поведением субъектов естественных монополий;

      • пропаганду основных требований и норм антимонопольного законодательства, разработку мероприятий, направленных на адвокатирование конкуренции.

      В качестве основных принципов реализации антимонопольной политики можно обозначить следующие положения.

1. Содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства, контроля за процессами концентрации.
2. Предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
3. Недопущение устранения конкуренции органами власти, предоставление ими государственной и муниципальной помощи, приносящей конкурентные преимущества отдельным субъектам рынка.
4. Принцип разумного подхода при применении норм антимонопольного законодательства, направленных на эффективное функционирование товарных рынков и конкуренции.
5. Законность, гласность и публичность в действиях антимонопольных органов.

      Нормативно  – правовое и экономическое наполнение каждого из обозначенных принципов изложено в Приложении 2, табл.2.

      Последовательное  проведение государством антимонопольной политики - важное условие формирования и функционирования рынка, а практика применения антимонопольного законодательства имеет большое значение для современной России. В качестве приоритетных задач конкурентной политики на 2004-2008 гг. выделяются:

      • антимонопольное сопровождение  реформ естественных монополий, жилищно-коммунального хозяйства и инфраструктурных отраслей;

      • модернизация законодательств о  защите и развитии конкуренции, о  естественных монополиях и о рекламе;

      • контроль за концентрацией прав собственности на ограниченные природные ресурсы и предотвращение негативных последствий такой концентрации для конкуренции на товарных рынках;

      • содействие повышению прозрачности российской экономики, выявление реальных собственников и групп лиц, контролирующих компании, имеющие рыночную и монопольную власть;

      • защита и развитие конкуренции на строительном рынке, на рынке услуг  по инженерной подготовке земельных  участков под застройку;

      • расширение инструментария политики защиты и развития конкуренции на товарных и финансовых рынках;

      • интегрирование российского антимонопольного законодательства в европейское;

      • разработка механизмов активного адвокатирования  конкурентной политики в России;

      • усиление превентивных функций Федеральной  антимонопольной службы, повышение ее прогнозных и аналитических возможностей.

      Экономическая результативность отдельных отраслей или рынков зависит от поведения  продавцов и покупателей при  проведении ценовой политики, товарной и продуктовой стратегии, политики коммуникаций и рекламы, от инвестиций в новое производство, вертикальной и горизонтальной интеграции, тактики решения юридических вопросов, интенсивности действия конкурентных сил, прибыльности отрасли. В связи с этим глобальная цель государственной антимонопольной политики заключается в создании для равной, добросовестной конкуренции среды, способствующей эффективному размещению ресурсов и устойчивому экономическому развитию.

2. Основные  направления антимонопольной  политики и их эволюция в период реформирования экономики.

      Институциональная среда, определяющая условия конкуренции  на российских товарных рынках и рынках финансовых услуг и обеспечивающая реализацию основных направлений антимонопольной политики, состоит из набора законодательных актов, определяющих правила взаимодействия субъектов рынка, а также из механизмов, обеспечивающих соблюдение установленных в законодательных актах правил.¹⁵

      То, в какой мере государству удается обеспечить соблюдение установленных правил, определяет процесс становления конкурентных отношений и качественные характеристики конкуренции на товарных и финансовых рынках. Антимонопольное законодательство действует на всей территории России для большей части рынков товаров и услуг и имеет структуру, показанную в Приложении 3, табл. 3.

      Становление антимонопольной политики происходило  одновременно с либерализацией экономики, приватизацией, формированием рыночных отношений. История антимонопольного регулирования началась 22 марта 1991 г., после принятия Закона РСФСР № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», в котором в наиболее концентрированном виде были определены основные задачи государственной конкурентной политики: содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

      При разработке данного Закона учитывались особая форма высокомонополизированной экономики России и основополагающая концепция запрета не самого монопольного положения, а злоупотребления доминирующим положением на рынке.

      Применение  Закона на практике показало его неполную приспособленность к реальным процессам, происходящим в экономике России переходного периода и составляющим основной предмет антимонопольного регулирования. Именно поэтому за период действия Закон подвергался редактированию восемь раз, при этом прежняя концепция оставалась неизменной.

      Принятие  Конституции РФ, гарантирующей единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, а также нового Гражданского кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях обусловило необходимость внесения изменений и дополнений в Закон «О защите конкуренции».

      Одним из инструментов проведения государственной антимонопольной политики, направленной на регулирование процессов экономической концентрации на товарных рынках и деятельности крупных предприятий, владеющих влиятельными сегментами рынка, служит ведение Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35% (далее - Реестр).

      Целевое назначение Реестра - подготовка информационной базы о крупнейших субъектах отдельного товарного рынка для осуществления государственного контроля за соблюдением ими антимонопольного законодательства при осуществлении институциональных преобразований в экономике.¹⁶

      За  период проведения антимонопольной политики в России существовали две разные концепции формирования и ведения Реестра, менявшие свое экономическое и правовое предназначение в зависимости от экономических условий.

      Государственный Реестр РФ объединений и предприятий-монополистов (далее - Реестр-М), как инструмент предупреждения и пресечения монополистической  деятельности с 1992 до 1995 гг., носил жестко принудительный характер, формировался на основе приказа ГКАП России и основывался на одновременном наличии двух признаков - доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке и факта злоупотребления этим положением. Под государственным регулированием в 1993 г. находилось около 5-6% выпускаемой продукции на федеральном уровне и около 15-20% - на региональном.

      По  мере либерализации внешней торговли Реестр превратился из инструмента, предназначенного для выполнения функции административного, ценового и количественного регулирования в перечень крупных хозяйственных субъектов, имеющих значительную долю рынка. Методология функционирования Реестра претерпела кардинальные изменения: функция административного контроля сменилась наблюдением за деятельностью субъектов, имеющих существенную долю рынка.

      Новая редакция Закона «О конкуренции ...» (1995) предложила иной подход к формированию Реестра. Изменилось название этого документа на «Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35 процентов», а правовые последствия для включенных в Реестр предприятий определены только при государственном контроле за созданием и реорганизацией коммерческих предприятий и приобретением акций в уставном капитале. Соответственно изменилось не только название, но и форма легитимности Реестра.

      Практическая работа по формированию Реестра показала, что с 1997 г. количество включенных в него предприятий увеличилось почти в 1,5 раза, при этом в федеральном разделе наблюдалось как временное увеличение количества субъектов, так и его снижение. По состоянию на 1 ноября 2007 г. в Реестр включено около 7 тыс. хозяйствующих субъектов и около 300 - в федеральный раздел.

      Включенные  в реестр предприятия имеют следующее  распределение по принципу отраслевой принадлежности: 22% - услуги жилищно-коммунального  хозяйства, 13% - продукция производственно-технического назначения, 28% - продукты питания, 5% - товары народного потребления, 21% - отдельные виды работ и услуг, 11% - хозяйствующие субъекты, относящиеся к сфере деятельности естественных монополий (для естественных монополистов в области транспортных перевозок, в области связи и энергетическом комплексе составляются свои реестры).

      В конце 2002 г. была предложена новая редакция Закона «О конкуренции ...», включающая изменения и дополнения действующих положений антимонопольного законодательства.

      К 2005 г. стало очевидно, что положения действующего Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» не в должной мере стали отвечать экономическим и правовым реалиям России и современным международным правовым нормам конкурентного законодательства. В июле 2006 г. был принят Закон «О защите конкуренции».¹⁷

      Он  был разработан в целях совершенствования законодательства о конкуренции, в том числе путем создания единых правовых основ для развития и защиты конкуренции на товарных и финансовых рынках.