Существующая система платежей за водопользование

Какова правовая охрана водных объектов, используемых для питьевого водоснабжения?

Обеспечение населения  питьевой водой является для многих регионов Российской Федерации одной  из приоритетных проблем. Решение ее необходимо как для сохранения здоровья, так и для улучшения условий деятельности и повышения уровня жизни населения.

Проблемы улучшения  водоснабжения населения и качества питьевой воды, говорится в Концепции Федеральной целевой программы обеспечения населения России питьевой водой, утвержденной Постановлением Правительства Россйской Федерации от 6 марта 1998 г. № 2921, имеют общегосударственное значение и требуют комплексного решения. Главными целями данной программы .являются:

улучшение обеспечения  населения питьевой водой нормативного качества и в достаточном количестве;

улучшение на этой основе состояния здоровья населения  и оздоровление социально-экологической  обстановки в Российской Федерации.

восстановление, охрана и рациональное использование  источников питьевого водоснабжения.

Для достижения указанных целей необходимо решение  задач по предотвращению загрязнения источников питьевого водоснабжения, обеспечению их соответствия санитарно-гигиеническим требованиям, повышению эффективности и надежности функционирования систем водообеспечения за счет реализации водоохранных, технических и санитарных мероприятий, совершенствования технологий обработки воды на водоочистных станциях, развития систем водозабора, транспортировки воды и водоотведения, а также развития нормативно-правовой базы и создания хозяйственного механизма водопользования, стимулирующего экономию питьевой воды.

Достижение этих целей поделено на три этапа. На первом этапе (1999-2000 годы) намечается осуществление  следующих мероприятий:

- экономия питьевой воды;

- улучшение качества  питьевой воды в регионах и  городах с наибольшим несоответствием  состава используемой воды требованиям  гигиенических нормативов;

- расширение  использования подземных вод  в городах и регионах, где поверхностные  воды сильно загрязнены;

- восстановление  и реконструкция в сельских  населенных пунктах систем водоснабжения, находящихся в нерабочем состоянии либо подающих воду не питьевого качества;

- улучшение состояния  и обеспечения соблюдения режимов  зон санитарной охраны и водоохранных зон источников питьевого водоснабжения.

На втором этапе (2001-2005 годы) намечено расширить работы по восстановлению, реконструкции и строительству систем водоснабжения городов и населенных пунктов, а также по охране и улучшению состояния водных объектов - источников питьевого водоснабжения.

На третьем  этапе (2006-2010 годы) предусматривается  завершить наиболее капиталоемкие мероприятия, которые позволят обеспечить коренное улучшение водоснабжения населения.

О современном  состоянии и качестве питьевой воды и питьевого водоснабжения обстоятельно говорится в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 2 июля 2000 г. «О проблемах питьевой воды и питьевого водоснабжения в Российской Федерации»1. В 1991 г. износ сооружений, устройств и трубопроводов питьевого водоснабжения составлял 30%, а в настоящее время он составляет уже более 65%. То есть, делается вывод, с каждым годом износ указанных сооружений !й устройств увеличивается, затраты на их эксплуатацию по сравнению с 1991 г. возросли уже в два раза. Восстановление и развитие централизованной системы водоснабжения, констатируется в постановлении, стало неразрешимой задачей. В ряде регионов городские и сельские поселения, объекты обороны и иного специального назначения обеспечиваются питьевой водой без ее очистки и контроля качества в соответствии с гигиеническими нормативами и государственными стандартами (питьевая вода доставляется транспортными средствами или забор воды осуществляется из поверхностных водоемов). Неблагоприятное положение с развитием питьевого водоснабжения создает угрозу национальной безопасности Российской Федерации. Объем финансирования в данной области за счет средств федерального бюджета недостаточен, а органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не имеют средств, необходимых для финансирования питьевого водоснабжения. Еще более неблагоприятная ситуация сложилась с определением и применением тарифов в области питьевого водоснабжения. Стоимость одного кубометра питьевой воды различается в десятки раз.

Принятый Государственной  Думой 1 декабря 1999 г. Федеральный закон  «О питьевой воде и питьевом водоснабжении», хотя и разрешит многие правовые вопросы в данной области, не решит проблему бесперебойного обеспечения питьевой водой населения, соответствия ее качества гигиеническим нормативам и государственным стандартам, а также снижения тарифов в области питьевого водоснабжения. В этой связи Государственная Дума рекомендовала Правительству РФ разработать в 2000 году современную концепцию государственной политики в области питьевого водоснабжения, государственного надзора и контроля за выполнением единых гигиенических нормативов и нормативных требований к питьевой воде, источникам питьевого водоснабжения и его состоянием.

Что понимается

под особо охраняемыми  водными объектами?

Особо охраняемыми  водными объектами являются природные  водные экосистемы, имеющие особое природоохранное, научное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Такие объекты изымаются (полностью или частично, постоянно или временно) из хозяйственной деятельности на основании решений соответствующих органов исполнительной власти по представлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда и специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды. Эти объекты могут быть отнесены к особо охраняемым водным объектам федерального, территориального (регионального) и местного значения.

Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут быть установлены следующие категории особо охраняемых водных объектов:

участки внутренних морских вод и территориального моря РФ;

водно-болотные угодья;

водотоки и  водоемы, отнесенные к уникальным природным ландшафтам;

зоны охраны истока или устья водных объектов;

места нереста  ценных видов рыб;

иные категории  водных объектов, рассматриваемых в  неразрывной связи с лесами, животным миром и другими природными ресурсами, подлежащими особой охране.

Особо охраняемыми  водными объектами международного значения являются трансфаничные (пофаничные) водные объекты, участки внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, водно-болотные угодья, определяемые в порядке, устанавливаемом Правительством РФ в соответствии с международными договорами и законодательством Российской Федерации.

Система платежей за пользование  водными объектами  и их охрану

Платежи, связанные  с пользованием водными объектами, включают:

1) плату за пользование водными объектами (водный налог);

2) плату, направляемую  на восстановление и охрану  водных объектов, которая взимается  за:

- изъятие воды  из водных объектов в пределах  установленного лимита;

— сверхлимитное  изъятие воды;

- использование  водных объектов без изъятия воды в соответствии с условиями лицензии на водопользование;

— сброс сточных  вод нормативного качества в водные объекты в пределах установленных лимитов.

Каков порядок  разрешения споров по водопользованию  и охране водных объектов?

Споры по вопросам использования и охраны водных объектов разрешаются в судах, арбитражных или третейских судах в соответствии с их подведомственностью, определенной законодательством Российской Федерации.

Защита прав пользования водными объектами  в административном порядке может осуществляться лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом. Решения, принятые в административном порядке, могут быть обжалованы в суд.

Для всех стран, использующих экономический  механизм в сфере водных правоотношений, существует общее правило: разработанные тарифы на воду действуют лишь в пределах выделенных лимитов водопользования. Превышение этих лимитов штрафуется. Штрафные ставки обычно кратны действующим ценам. Например, в Венгрии применяются 2-кратные ставки, в Болгарии - 5-кратные. Во Франции водопользователи платят бассейновым управлениям три вида налогов: 1) за забор воды (пропорционально ее объему); 2) за объем безвозратного водопотребления; 3) за загрязнение водных источников сточными водами.[17] Принципы и методы экономического стимулирования, включая установление платы за пользование водопроводными и канализационными системами // Европейская экономическая комиссия. Нью-Йорк, 1976. 

Конференция по налогообложению и окружающей среде в европейских странах  с нерасходной экономикой, проходившая 25-26 февраля 1993 г. под эгидой Организации  экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в Париже, отмечает, что вся  совокупность платежей за водопользование и охрану вод должна рассматриваться как элемент общей налоговой системы, регулирующей природопользование.[18] Конференция по налогообложению и охране среды в Европейских странах с переходной экономикой. Париж, 1993. Подобное заявление может означать только то, что вся деятельность в сфере водных ресурсов в целом должна поддерживаться бюджетными средствами. 

Интересным  опытом в сфере управления водопользованием обладает Германия, где право частной  собственности на водные ресурсы, включая  подземные, остается недопустимым. Водопользование осуществляется на основе разрешений, причем вода предоставляется бесплатно. При распределении водных ресурсов между различными потребителями органы управления применяют не экономические, а социально-правовые критерии. Используется два принципа: приоритет общественному водоснабжению и преимущественное право более «старого» водопотребителя. Подобная система регулирования водных ресурсов может быть более или менее эффективной лишь в условиях избыточности этих ресурсов.[19] Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44. Нередко водопользователи, расположенные выше и ниже по течению реки, вступают в конфликт по поводу распределения прав на водопользование. 

Во избежание  подобных конфликтов в США признают равные права на водопользование  со стороны штатов, расположенных  в верхних частях речных бассейнов. В Англии грунтовые воды рассматривают с позиции абсолютного права собственности. Это означает, что грунтовые воды составляют часть владения земельного собственника. Собственник земельного участка может распоряжаться грунтовыми водами в пределах своего участка по своему усмотрению. При этом допускается полное извлечение и загрязнение воды. 

В России существующие с 1982 г. тарифы на воду действуют  в сфере промышленного водопользования. К тому же они не позволяют возместить общественных затрат на водообеспечение  в силу своей заниженности. Плата за воду поступает в бюджет и согласно Закону об основах налоговой системы в Российской Федерации рассматривается в качестве местного налога. Все это не стимулирует рационализации водопользования и создания высокоэффективных водохозяйственных систем. В методических указаниях по расчету тарифов на воду игнорируется весьма важный момент - дифференциация тарифов по бассейнам рек, их частям и длине водотоков. 

Тарифы  на воду из подземных источников были введены в СССР в 1984 г. Их величина предусматривает возмещение затрат на гидрогеологические работы и не более того.[20] Методические указания по расчету тарифов на воду, забираемую промышленными предприятиями из подземных источников. М., 1984. С. 30. 

На основании  упомянутых методических подходов составлен  прейскурант № 03-03 «Тарифы на воду, забираемую из водохозяйственных систем (поверхностные и подземные источники)». В 1990 г. разработаны новые методические рекомендации по определению платы за пользование природными ресурсами, в том числе водными. Согласно этим рекомендациям система платежей за водопользование включает в себя: плату за право пользования (или изъятие) водными ресурсами; воспроизводство и охрану природных ресурсов (аналог платежей за воду, забираемую из водохозяйственных систем); сброс загрязняющих веществ в водоемы. 

К сожалению, в сферу платных услуг не попадают такие виды водопользования, как  гидроэнергетика, речной транспорт, рыбное хозяйство и рекреация. Кроме  того, методические рекомендации игнорируют площадные источники загрязнения  водоемов (смыв загрязнений с городских и сельскохозяйственных земель), которые в настоящее время играют возрастающую роль в снижении качества водных ресурсов.