Пути усиления государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды

Конкретные методы экологического регулирования определяются следующими особенностями сферы природопользования и охраны окружающей среды:

· инфраструктурным характером продукции и услуг экологической сферы

· длительностью основных воспроизводственных процессов в природопользовании и переплетением экономических и естественных процессов

· спецификой отношений собственности на ресурсы природы

· спецификой рыночных отношений в экологической сфере и существенной ролью государства в управлении природопользованием

В целом, эффективный хозяйственный механизм природопользования должен учитывать вышеперечисленные особенности и опираться как на административно-контрольные, экономические (включая и рыночные, финансово-налоговые), так и на социально-политические, психологические, морально-нравственные и другие инструменты.

Административно-контрольные инструменты экологического регулирования включают:

· природоохранное законодательство

· совокупность экологических стандартов и нормативов

· систему лицензирования хозяйственной деятельности

· методы и инструменты прогнозирования, планирования и программирования природоохранной деятельности

К административно-контрольному блоку относятся также так называемые “мягкие" инструменты:

· экологический мониторинг

· оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза проектов

· экологический аудит

· экологическая сертификация (маркировка)

· добровольные согласования между органами экологического контроля и природопользователями

Экономическими рычагами могут быть:

· плата (арендная плата) за пользование природными ресурсами

· компенсационные платежи за выбытие природных ресурсов из целевого использования или за ухудшение качества этих ресурсов

· плата за загрязнение окружающей среды и размещение отходов

· налог на выпуск экологически опасной продукции и применение экологически опасных технологий

· льготы по налогообложению

· политика компенсации

· метод ускоренной амортизации природоохранного оборудования

· залоговая система

· кредитные отношения

· создание страховых фондов охраны окружающей среды

· экологический лизинг

· продажа квот на выброс вредных веществ (в том числе межрегиональная система торговли) и т.п.

Анализ инструментов экологического регулирования показывает, что и административные, и экономические методы имеют как сильные, так и слабые стороны. Например, административно-контрольные инструменты обеспечивают точность и определённость задаваемых целей; но они недостаточно гибки и требуют чрезмерных административных затрат, не стимулируют инновации. В свою очередь, экономические инструменты, с одной стороны, имеют высокую эффективность с точки зрения экономии экологических затрат, дают самостоятельного определения предприятиями стратегии природоохранных мероприятий. Но с другой стороны, имеют высокую чувствительность к инфляционным процессам, возникает риск снижения конкурентоспособности и т.п.

В реальной действительности применять все рычаги одновременно нельзя, так как некоторые из них могут дублировать друг друга или же выполнять противоположные функции. Поэтому при формировании хозяйственного механизма природопользования необходимо найти оптимальную структуру сочетания административных и экономических рычагов и методов, а также инструментов текущего и перспективного экологического регулирования. В принципе все экономические инструменты, включая и рыночно-ориентированные, базируются на экологических стандартах, нормативах и лимитах, устанавливаемых органами государственного управления природопользованием. Это не означает, что государство всегда прямо и непосредственно вмешивается в процесс природопользования. Оно может осуществить государственный контроль на расстоянии, тем самым усиливая демократические тенденции, повышая качество и гибкость экологического регулирования.

Глава 2. Современное состояние государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды

2.1 Административные  и экономические меры государства  по охране окружающей среды  в соответствии с действующим  законодательством

В управлении природопользованием используют различные методы воздействия на коллективы предприятий и организаций, отдельных работников и население страны. Среди них наиболее широко распространены административно-правовые, организационные, социально-психологические и экономические методы управления. Все эти методы в управлении природопользованием должны применяться комплексно, в системе, при приоритете экономических методов управления.

Административные методы природопользования и охраны окружающей среды имели доминирующее положение в природоохранном механизме России при социализме. При этом экономические методы управления как инструменты стимулирования природоохранной деятельности на практике недооценивались. С одной стороны, отсутствие действенных экономических рычагов и стимулов приводило к тому, что предприятия не были заинтересованы в обеспечении комплексного и рационального использования природных ресурсов и предупреждении загрязнения окружающей среды. С другой стороны, расточительное использование богатств природы и загрязнение окружающей среды не отражалось на результатах хозяйственной деятельности предприятий.

До недавнего времени наиболее распространенными и действенными в системе управления природопользованием были административные методы. Они применялись в условиях монопольного владения государства природными ресурсами, установления правовых норм и порядка воздействия на окружающую среду заинтересованными ведомствами - природопользователями, сохранения предприятий, наносящих ущерб природе, в десятки раз превышающий стоимость выпускаемой продукции. В такой обстановке только административное управление позволяло без применения жестких экономических санкций (которые попросту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катострофические ситуации.

Общесистемные функции административного управления обычно включают следующие виды деятельности:

· планирование, в том числе формирование целей, задач, определение необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансовых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результатов;

· проведение организационных мероприятий с выполнением детальной классификации предстоящих работ;

· подбор и расстановка кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований;

· технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяйственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;

· выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработка экологических правил, нормативно-правовых актов и т.п.

Основными инструментами административного регулирования являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п.

Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов, которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований. Экологические стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды и соответственно этому различают следующие их виды:

1. Стандарты качества окружающей  среды, регламентирующие допустимое  состояние воздушного, водного бассейнов, почв и других природных сред. Устанавливаются по уровню концентрации  загрязнений в природной и  техногенной средах, который не  должен превышать ПДК для каждого  из загрязнителей. Поскольку возможный  эффект зависит от времени  воздействия, то есть от полученной  дозы, выделяют нормативы ПДК  среднесуточные и максимальные  разовые. Впервые нормативы качества  атмосферного воздуха были установлены  в СССР в 1951 г. для десяти самых  распространенных загрязнителей: оксидов  серы, азота, углерода, взвешенных веществ, сероуглерода, сероводорода. В 1968 г. аналогичные  стандарты имелись уже в 8 странах.

2. Стандарты воздействия на окружающую  среду определенного производственного  процесса - эмиссионные стандарты - регламентируют уровень выбросов (сбросов) из данного точечного  источника (трубы) после применения  очистного оборудования. Расчеты  таких стандартов, называемых предельно  допустимыми выбросами (сбросами) (ПДВ, ПДС)), проводят с учетом рассеивания  выбросов, наложения их на фоновое  загрязнение и суммирования выбросов (сбросов) всех источников.

Помимо экологических стандартов (нормативов), административное регулирование предполагает широкое применение правовых рычагов, мер административного воздействия на виновников загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.).

Так, прямые запреты на производство продукции или использование первичных ресурсов применяются, когда их прекращение становится жизненно необходимым.

Если же масштабы воздействия (потребление или производство какого-либо вещества, лов рыбы, вырубка леса и т.п.) лишь ограничиваются, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение лимитов предшествует полному запрету, как в случае с производством озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения.

Сертификаты на использование земли, воды, выбросы и т.п. выдаются природопользователям, как правило, когда для них определены лимиты воздействия. Сертификат дает право на временное или постоянное использование конкретного участка земли, леса, забор определенного объема воды, выбросы некоторого количества вредных веществ и т.п.

В Российской Федерации отправным инструментом административного регулирования природопользования является его лицензирование, под которым понимается разработка и выдача документации, закрепляющей юридическое право на проведение хозяйственной и иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах. Специальные лицензии - документы, выдаваемые уполномоченными государственными органами управления природопользованием, - дают право на пользование одним видом природного ресурса в установленном месте и на определенных условиях. Это лицензии на пользование ресурсами недр, водопользование, лесопользование, землепользование; разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, отстрел охотничьих животных и вылов рыбы.

Административные методы управления природопользованием предполагают также формирование системы и осуществление руководства организационно-хозяйственными мероприятиями по реализации проводимой государством экологической политики. К таким мероприятиям могут быть отнесены экологический мониторинг, учет и контроль за природоохранной деятельностью природопользователей, экологическая экспертиза и аудит, организация научно-исследовательских и проведение природовосстановительных и природосберегающих работ, международное экологическое сотрудничество и т.п.

Экономические методы в широком смысле объединяют механизмы регулирования процессов природопользования, создающие материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в рациональном использовании и охране богатств природы. Такие методы предполагают использование стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической политики. К таким рычагам относятся рентные платежи, платежи за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды (экологический налог), компенсационные выплаты за изъятие природного ресурса из целевого использования или ухудшение его качества в результате производственной деятельности, штрафы за нарушение экологических стандартов и лимитов природопользования, а также система налоговых льгот, льготное кредитование и субсидирование и др. Посредством экономических методов в экологической сфере реализуются меры поощрительного, запретительного и компенсационного порядка. Подробнее вопросы экономического стимулирования рационального природопользования будут рассмотрены в отдельной теме.

2.2 Состояние  оценки природных ресурсов

На территории России сосредоточены значительные и весьма разнообразные природные ресурсы.

Рост производственного потенциала страны и увеличение разносторонних потребностей общества настоятельно требуют изучения территориального распределения и оценки природных ресурсов.

В общем виде оценка природных ресурсов (объектов) представляет собой определение их ценности в денежном выражении в фиксированных социально-экономических условиях производства при заданных режимах природопользования и ограничениях (экономических, социальных, экологических, стратегических и др.) на хозяйственную деятельность.

Оценка природных ресурсов необходима для:

· ведения кадастров природных ресурсов и формирования единого государственного банка оценочных данных отдельных видов природных ресурсов;

· разработки стратегий, долгосрочных планов развития экономики страны;

· выбора оптимальных параметров эксплуатации (использования) природных ресурсов;

· отражения в структуре национального богатства страны удельного веса природных ресурсов;

· определения экономических активов страны с учетом стоимости природных ресурсов;

· выявления экономической эффективности работы отраслей, предприятий и организаций по использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов;

· совершенствования хозяйственного механизма управления экономикой страны и предприятия;

· обоснования нормативов извлечения полезных ископаемых при их добыче и переработке, нормативов изъятия сельскохозяйственных и лесных угодий для строительных нужд;

· определения убытков от нерационального использования природных ресурсов;

· разработки нормативов экономического стимулирования предприятий и организаций за улучшение использования природных ресурсов, их сбережение, и экономических санкций за нарушение норм рационального природопользования;

· разумного и объективного налогообложения и других целей.

Оценка природных ресурсов осуществляется по отношению:

· к землям сельскохозяйственного назначения;

· к землям поселений;

· к ресурсам лесного фонда;

· к ресурсам водного фонда;

· к месторождениям полезных ископаемых.

При оценке земель сельскохозяйственных угодий определяется базовая стоимость - стоимость в использовании, зависящая от уровня плодородия, технологических особенностей участка и его местонахождения, а также от цели отвода земель на не сельскохозяйственные нужды.

При оценке земель поселений стоимость земельного участка, как правило, скрыта в цене продажи объектов недвижимости с улучшениями но, тем не менее, самостоятельная оценка этих участков на практике бывает необходима для определения размеров арендной платы, для обоснования их стартовых цен на аукционах, при страховании и так далее