Пути международного сотрудничества в области решения глобальных проблем. Концепции устойчивого развития

В ст.24 Африканской  Хартии прав человека и народов 1981 года (вступила в силу в 1988г.) впервые на региональном уровне было закреплено: "Все народы имеют право на общую удовлетворительную окружающую среду, благоприятную для их развития". Акцент здесь с очевидность сделан на создание благоприятных условий  именно для развития (в первую очередь  промышленного). Иными словами, окружающая среда ставится на службу целям развития, и через эту призму предлагается подходить к задачам её сохранения.

Если бы охрана окружающей среды являлась императивным приоритетом, то ст.24 Хартии должна была выглядеть следующим образом: "Все  народы имеют право на такое развитие, которое не создает угрозы удовлетворительному  состоянию окружающей среды".

В этом смысле следует  критически оценивать высказывания некоторых авторов о том, что  указанная норма Африканской  Хартии 1981г. впоследствии была воспринята и в других региональных соглашениях, например, в Соглашении о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды между государствами-участниками  СНГ от 8 февраля 1992 года.

Такое утверждение  нельзя признать корректным. В последнем  документе признаётся, например, "право  каждого человека на благоприятную  для жизни природную среду  и экологическую безопасность" (Преамбула). Примерами закрепления  данного принципа в международных  актах являются Декларация РИО-92 (Принцип 3), Декларация ООН по праву развития 1986г. Венская декларация и программа  действия, принятые на Всемирной конференции ООН по правам человека 1993 г.

Предотвращение  вреда. Содержание этого принципа раскрывает ст.II Всемирной хартии природы, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 1982г. Деятельность, способная оказывать вредное воздействие на природу, должна контролироваться, и следует использовать наиболее подходящую технологию, которая может уменьшить масштабы опасности или других вредных последствий для природы. В частности, необходимо воздерживаться от деятельности, способной нанести непоправимый ущерб природе. Деятельности, таящей в себе повышенную опасность для природы, должен предшествовать глубокий анализ, и лица, осуществляющие такую деятельность, должны доказать, что предполагаемая польза от нее значительно больше, чем ущерб, который может быть нанесен природе, а в случаях, когда возможное пагубное6 воздействие такой деятельности четко не установлено, она не должна предприниматься. Деятельности, способной нанести ущерб природе, должна предшествовать оценка ее возможных последствий, и исследования о воздействии проектов в целях развития на природу следует проводить достаточно заблаговременно, и если принято решение о проведении такой деятельности, она должна осуществляться на плановой основе и вестись таким образом, чтобы до минимума сократить ее возможные вредные последствия.

Важная роль в обеспечении рассматриваемого принципа принадлежит управлению экологическим  риском, под которым понимается мера опасности, вероятность нежелательного события и его последствия10. Необходимо стремиться к максимальной безопасности, а безопасность, математически характеризуемая  ценою риска, должна входить как  слагаемое в суммарный баланс различных факторов (экономический  эффект, расходы, зарплата и т.д.), и  надо искать оптимум соответствующей  суммы.

При этом максимальная безопасность - не синоним чрезвычайно  редко достижимой абсолютной безопасности как требования о полном исключении опасности воздействия на человека и окружающую среду (нулевой риск). Исключения возможны в тех случаях, когда удается в условиях должной  работы безотходных технологий избежать экологического загрязнения.

Концепция максимальной экологической безопасности включает в себя институт приемлемого риска, но только при выполнении императивного  требования о соблюдении (не превышении) такого предельно допустимого уровня риска, который может быть оправдан с точки зрения экономических  и социальных факторов. Максимум здесь  следует понимать как в узком (допускающем определенный уровень  загрязнения) смысле, так и в широком - как ориентация на абсолютное исключение опасности;

Предотвращение  загрязнения окружающей среды. Указанный  принцип в юридической литературе, как правило, сводят к обязанности  государств предпринимать, индивидуально или коллективно, все меры необходимые для предотвращения, уменьшения и контроля за загрязнением любых компонентов окружающей среды, в частности, от радиоактивных, токсичных и других вредных веществ.

Более правильно  было бы его именование принципом  недопустимости радиоактивного заражения  окружающей среды, который распространяется как на мирную, так и на военную области использования радиоактивных веществ (ядерной энергии).

Угроза указанного заражения, в подавляющем большинстве, исходит от промышленных, военных, научных  и других объектов. На сегодня в  этой связи наиболее актуальна проблема нераспространения (на практике - через  запрет на вывоз - ввоз) средств потенциального радиоактивного заражения на территорию государств без принятия должных (надежных) средств радиоактивной безопасности. Имеется в виду недопущение размещения на своей территории ядерных источников, не обеспеченных должной экологической  защитой, и аналогичный подход к  захоронениям ядерных отходов на своей территории. При наличии  же таких источников на их территории изначально следует уделять приоритетное внимание соблюдению двух конвенций 1986г.: Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии и Конвенции о помощи в случае ядерной аварии, или радиационной аварии, или радиационной аварийной ситуации;

Ответственность государств. Данный принцип закреплен  в Принципе 13 Декларации РИО-92, который  обязывает государства сотрудничать в целях разработки дополнительных международно-правовых норм, касающихся ответственности за негативные последствия  экологического ущерба, причиняемого деятельностью, которая ведется  под их юрисдикцией и контролем, районам находящимся за пределами их юрисдикции.

В юридической  литературе рассматриваемый принцип  толкуется двояко. С одной стороны  указывается на политическую, материальную и гражданско-правовую ответственность  государств. При этом отмечается, что  государства несут гражданско-правовую ответственность за причинение вреда окружающей среде их физическими или юридическими лицами или лицами, действующими под их юрисдикцией или контролем. Этот вид ответственности предусмотрен в ст.3 Лондонского протокола 1992г. к Конвенции к гражданской ответственности за загрязнение нефтью 1969г., п.7 ст.2 Конвенции о гражданской ответственности за ущерб, нанесенный окружающей среде опасными веществами 1993г., п.1 ст.IV Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами 1972г., ст.3 Конвенции об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии 1960г., п."к" ст.1 Конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963г. и др.

С другой стороны  международно-правовую ответственность  за ущерб окружающей среде предлагается делить на позитивную и негативную. Наиболее общий, принципиальный подход в данном вопросе состоит в том, что государства обеспечивают выполнение принятых ими международных обязательств по защите окружающей среды и недопущение загрязнения всеми органами, организациями и лицами, принимая в этих целях наиболее эффективные меры (позитивная ответственность - или responsibility - англ.). В этих целях, в первую очередь, и принимаются документы экологического законодательства, которые должны соответствовать международно-правовым и односторонним обязательствам данного государства в области защиты окружающей среды.

Экологическое законодательство, в частности, должно предусматривать принятие уполномоченными  государственными органами необходимых  мер контроля как по предотвращению загрязнения окружающей среды, так и по ликвидации последствий причиненного загрязнения. Это может повлечь за собой не только ограничения для тех или иных органов, организаций, учреждений, юридических и физических лиц по объему или времени совершения той или иной деятельности, но и ограничения в самом праве на такую деятельность. Указанные ограничения относительно просто ввести в случае, когда вероятность наступления вредных последствий достаточно очевидна. Сложнее принять такое решение, когда возникает необходимость точно рассчитать эту вероятность в отдаленном будущем.

Что же касается негативной ответственности (liability - англ.), то здесь должен применяться принцип объективной (а в отдельных случаях и абсолютной) ответственности (независимо от вины).

В этом контексте  чрезвычайно возрастает значение разработанности  и конкретного содержания актов  экологического законодательства, устанавливающих  предельно допустимые нормы выбросов, а также строгие требования к  захоронению вредных отходов;

Отказ от иммунитета от юрисдикции международных или  иностранных судебных органов. Отсутствие такого иммунитета, как правило, связывают  с рядом международный конвенций  в области охраны окружающей среды, и, в частности, с такими международными договорами гражданско-правового содержания, как Парижская конвенция о  гражданской ответственности за ядерный ущерб 1960г. (п."е" ст.13), Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963г. (п.3 ст.X), Брюссельская конвенция об ответственности операторов ядерных судов 1962г. (п.3 ст.X). Государства не могут ссылаться на иммунитет в отношении судебного разбирательства деликтов, подпадающих под действие соответствующих норм международного экологического права.

Особенностями происходящего процесса становления  международного (и внутригосударственного) экологического права следует объяснять  тот факт, что отраслевые принципы в данной области нельзя считать  чем-то застывшим, окончательно сформировавшимся. Процесс кодификации и прогрессивного развития принципов международного экологического права продолжается. Не случайно поэтому специалистами Комиссии по экологической политике, праву и управлению Международного Союза охраны природы и природных ресурсов (МСОП) и Международного совета по праву окружающей среды был разработан проект Международного пакта по окружающей среде и развитию, который содержит восемь, по их мнению, наиболее общепризнанных принципов международного экологического права. Помимо уже рассмотренных принципов "экологически обоснованного рационального использования природных ресурсов", "недопустимости радиоактивного заражения окружающей среды", "международно-правовой ответственности государств за ущерб, причиненный окружающей среде" указанный документ содержит следующие пять принципов:

Обеспечение конституционных  экологических прав граждан. Данный принцип, безусловно, не может иметь  прямого действия и мыслим только в рамках системной взаимосвязи с соответствующими внутригосударственными нормами.

Основная трудность  для понимания этого принципа заключается в том, что конституции  многих государств не содержат норм (или  нормы), устанавливающих само право  на благоприятную среду. Соответственно, упомянутые выше "экологические  права граждан" приходится выводить из других конституционных норм. Последние же значительно различаются по своему конкретному содержанию от государства к государству. Поэтому рассматриваемый принцип нельзя толковать иным образом в отношении конкретного государства, кроме как: "что предусмотрено вашей Конституцией и конституционными законами в отношении экологических прав граждан, то и соблюдайте". Если принять во внимание, что конституционные нормы (впрочем, как и любые другие нормы закона) для того и принимаются, чтобы их соблюдали, то неопределенность содержания данного принципа становится еще более очевидной.

В практическом отношении в данном случае чрезвычайно  важно выделение такого основополагающего  направления международного сотрудничества в выполнении этого принципа, как  совершенствование международного экономического механизма природопользования и финансового обеспечения деятельности по охране окружающей природной среды;

Недопустимость  нанесения трансграничного ущерба. Данный принцип закреплен в Стокгольмской  Декларации принципов 1972г. (Принцип 21), повторен в Принципе 2 Декларации РИО-92, и получил широкое признание "как  обязательная норма международного права". Его содержание сводится к тому, что государства "несут  ответственность за обеспечение  того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции".

Однако, реализация данного принципа на практике вызывает целый ряд проблем. Прежде всего, само понятие "трансграничное загрязнение" неоднозначно. Согласно наиболее распространенному подходу, под "трансграничностью" понимается перенос соответствующих поллютантов с территории государства, в пределах которого расположен источник загрязнения на территорию соседнего государства. Иными словами, возможная конфликтность ограничивается двусторонними отношениями.

Этому упрощенному  пониманию противостоит сложившаяся  договорная практика, которая показывает, что указанному понятию договаривающиеся стороны, как правило, придают более  широкое значение: включают в него любую форму загрязнения, которая  имеет неблагоприятные воздействия  в тех пространственных сферах, которые  определены в Принципе 21 Стокгольмской  Декларации и в Принципе 2 Декларации Рио. Именно из такого понимания более широкого исходили участники Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979г.;

Защита экологических  систем Мирового океана. Конвенция  по морскому праву 1982г. предусматривает, что международные нормы и  стандарты по предотвращению загрязнения  с судов в открытом море, включая  экономические зоны, разрабатываются  самими государствами, а обеспечение  таких норм и стандартов в экономической  зоне преимущественно, а в открытом море - полностью относится к юрисдикции государства флага.

Созданный на основании  Конвенции Международный орган  наделен в указанной области  лишь правом принимать лишь соответствующие  рекомендательные нормы, правила и  процедуры, в частности, для: