Правовое регулирование охоты

Законодатель, отнес охотхозяйственные отношения к разряду гражданско-правовых и этим создал много коллизий в законодательстве, а именно то, что постоянно сталкиваются и противоречат друг другу нормы административного и гражданского права. В законе об охоте предусмотрена обязанность охотпользователей проводить биотехнические и воспроизводственные мероприятия, создавать охотничью инфраструктуру, но так как охотхозяйственное соглашение является гражданско-правовым договором, то на данные отношения распространяется статья 623 ГК РФ15, согласно которой, арендатор имеет право собственности на произведенные им улучшения арендованного имущества16. Кроме того, субъект Российской Федерации как арендодатель, обязан за свой счет производить капитальный ремонт охотхозяйственной инфраструктуры в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 616 ГК РФ. Однако, как все это реализовать на практике, Законом об охоте не предусмотрено.

Положительным изменением общественных отношений в данной сфере, можно назвать то, что теперь упрощена процедура получения права пользования животным миром, а именно: в настоящее время один орган (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) одним документом предоставляет и земельный (а также лесной) участок, и животный мир в пользование. В связи с тем, что земельный участок и животный мир предоставлялись разными органами на разный срок, то, например, в Ростовской области получался казус - территория (акватория) предоставлялась на срок не более 5 лет, а животный мир предоставлялся на срок не более 25 лет. Каким образом на законных основаниях охотпользователь должен был осуществлять ведение охотничьего хозяйства на территории, срок предоставления которой истек, было непонятно. Однако, в связи с тем, что у животного мира и у земельных участков разный правовой режим, то соединение в одном документе разных правовых режимов, на практике приводит к коллизиям17.

Учет мнения населения, проживающего вблизи охотничьих угодий или на территории соответствующих муниципальных образований, необходим при проведении аукционов на право заключения охотхозяйственного соглашения. Как справедливо указывает М.И. Васильева, результаты публичных слушаний об условиях экологического и социального характера, могут быть включены в предмет аукциона в составе обременений земельных и лесных участков, расположенных в границах охотничьего угодья, ограничений использования лесов и других природных ресурсов, параметров осуществления охоты18.

Согласимся с ней и по проблеме качества охотничьих угодий общего пользования как сферы свободного (бездоговорного) осуществления гражданами их права на охоту, а также с взиманием платы за ведение охоты в закрепленных угодьях. Отсутствие в Законе об охоте соотносимых требований, касающихся качественных характеристик общедоступных и закрепленных охотничьих угодий, критериев отбора общедоступных охотничьих угодий ведет на практике к тому, что под таковые предоставляются малоценные для охотников, например, удаленные от водоемов, угодья, а наиболее удобные охотничьи угодья предоставляются предпринимателям. В условиях активного вовлечения природных ресурсов в коммерческий оборот страдают интересы местного населения, которое вынуждено покупать путевки в закрепленные охотничьи угодья. При этом им навязываются дополнительные услуги юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, заключившими охотохозяйственные соглашения, либо с охотников взимают плату за услуги, которые и вовсе не оказываются. Особенно актуальна эта проблема для граждан с низким уровнем дохода. В связи с изложенным предлагается внести в Закон об охоте правила о предоставлении местным жителям определенных преимуществ на доступ к закрепленным охотничьим угодьям, например льготные условия оплаты путевок. На социально значимые общедоступные виды охотничьих ресурсов путевки можно сделать и вовсе бесплатными. Необходимо создать условия для обеспечения доступа к охотничьим ресурсам всех социальных групп охотников и ведения охотничьего хозяйства широким кругом лиц19.

Статья 37 ФЗ о животном мире предусматривала, что в случае наличия нескольких равных по приоритету претендентов на одну и ту же территорию или акваторию, животный мир предоставлялся в пользование на основании конкурса.

Изменилась и форма предоставления животного мира в пользование юридическим лицам. До вступления в законную силу закона об охоте такое право предоставлялось на основании специального разрешения (долгосрочной лицензии), теперь - на основании гражданско-правового договора, заключенного на торгах.

В соответствии со ст. 609 ГК РФ договор аренды земельного участка на срок более года, подлежит государственной регистрации. И опять возникает проблема - в какой форме должно заключаться охотхозяйственное соглашение. Охотхозяйственное соглашение объединяет в себе и договор аренды земельного участка, и договор пользования объектами животного мира, а в Законе об охоте не говорится, в какой форме должно быть заключено соглашение.

В Законе об охоте предусмотрены только три основания для прекращения охотхозяйственного соглашения: по истечении срока его действия; по соглашению сторон; на основании решения суда.

В соответствии с п. 1 ст. 27 Закона об охоте, охотхозяйственное соглашение заключается на срок от двадцати до сорока девяти лет. В связи с тем, что охотхозяйственное соглашение является гражданско-правовым договором, то срок действия этого договора определяется статьей 425 ГК РФ, согласно которой договор вступает в силу с момента его заключения. Законом или договором может быть предусмотрено, что окончание срока действия договора влечет прекращение обязательств сторон по договору. Договор, в котором отсутствует такое условие, признается действующим до определенного в нем момента окончания исполнения сторонами обязательства. Таким образом, в случае, если в охотхозяйственном соглашении не будет предусмотрено (а в примерной форме охотхозяйственного соглашения это не предусмотрено), что по окончании срока действия договора обязательства сторон по договору прекращаются, то договор будет продолжать действовать, пока одна из сторон не заявит о его прекращении.

Второе основание прекращения охотхозяйственного соглашения - соглашение сторон. В соответствии со ст. 452 ГК РФ соглашение о расторжении договора совершается в той же форме, что и договор.

Третье основание - решение суда. В измененной статье 47 ФЗ о животном мире указано, что в судебном порядке осуществляется принудительное прекращение права пользования животным миром. К таким основаниям можно отнести: нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и условий, указанных в документах, на основании которых осуществляется пользование животным миром; возникновения необходимости в изъятии из пользования объектов животного мира в целях их охраны; использования территории, акватории для государственных нужд, исключающих пользование животным миром.

При анализе Закона об охоте было установлено, что первоначальная его редакция, содержит положения, непосредственно направленные на ущемление законных прав и свобод граждан, ограничение массовой охоты, устранение общественности от участия в принятии решений, ослабление общественного экологического контроля, существенное сужение управленческих, в том числе контрольно-надзорных полномочий отраслевых государственных органов20.

Несмотря на негативные заключения ученых из разных отраслей наук, Закон об охоте в данной редакции все-таки был принят. Однако, развитие охотничьего хозяйства немыслимо без научных исследований, в том числе правовых, и внедрения научно-обоснованных методов охраны воспроизводства и использования животного мира21. Игнорирование обоснованных научных заключений, может привести к истощению природных ресурсов, а государство может привести к дополнительным финансовым расходом на восстановление охотфонда.

Другим документом, удостоверяющим право на добычу охотничьих ресурсов, является разрешение на добычу охотничьих ресурсов.

В соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 20 Закона об охоте  охотник должен иметь охотничий билет. Охотничий билет удостоверяет право лица на охоту.

С учетом того, что деятельность по добыванию охотничьих ресурсов связана с определенным риском для окружающих, необходимо установить обязанность для лиц, впервые получающих охотничий билет единого федерального образца, по прохождению подготовки в целях изучения требований охотничьего минимума22 и сдачи соответствующего экзамена. В настоящее время законодательно установлено правило лишь об ознакомлении с требованиями охотничьего минимума (ст. 21 Закона об охоте) – что является недостаточным. Как заметил Председатель Центрального Правления Ассоциации «Росохотрыболовсоюз» Э.В. Бендерский, это подобно тому, что человек требует выдачи водительского удостоверения, указывая, что он ознакомлен с правилами дорожного движения23. В целях исключения излишней бюрократизации процесса обязанность по проведению обучения и приему документов необходимо возложить на общественные организации охотников.

На опасность упрощенного порядка выдачи охотничьего билета указывает и судебная практика, указывая, что осуществление охотничьей деятельности лицом, обладающим охотничьим билетом создает угрозу причинения лицом, имеющим возможность использования оружие охоты, вреда24.

В соответствии с п. 15 ст. 1 Закона об охоте охотничьи угодья – территории, в границах которых допускается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. В границы охотничьих угодий включаются земли, правовой режим которых допускает осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Охотничьи угодья подразделяются на охотничьи угодья, которые используются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на основаниях, предусмотренных указанным законом (закрепленные охотничьи угодья), и охотничьи угодья, в которых физические лица имеют право свободно пребывать в целях охоты (общедоступные охотничьи угодья). Общедоступные охотничьи угодья должны составлять не менее чем 20 % общей площади охотничьих угодий субъекта Российской Федерации. Охотничьи угодья могут использоваться для осуществления одного или нескольких видов охоты.

Примечательно, что в одном из решений Высшего Арбитражного Суда РФ отмечалось, что из норм ст. 128–129 ГК РФ и Закона об охоте следует, что охотничьи угодья представляют собой особый объект гражданских прав. При этом далее суд отметил, что Закон об охоте не содержит порядка определения площади охотничьих угодий. Поскольку охотничьи угодья не прошли государственный кадастровый учет, использование в расчете ставок платы показателя площади угодий противоречит законодательству25. Заметим, что Закон об охоте не содержит норм о проведении государственного кадастрового учета охотничьих угодий.

Таким образом, Закон об охоте изменил основания возникновения прав пользования охотничьими ресурсами, заменив лицензирование на охотхозяйственное соглашение и разрешение на добычу охотничьих ресурсов.

2.3. Меры правового  регулирования деятельности по  охране охотничьих ресурсов и  среды их обитания

В главе 10 Закона об охоте содержатся меры, направленные на сохранение охотничьих ресурсов и среды их обитания. К ним можно отнести защиту охотничьих ресурсов от болезней, предупреждение гибели охотничьих ресурсов при осуществлении сельскохозяйственной и иной деятельности, мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, воспроизводство охотничьих ресурсов, биотехнические мероприятия, регулирование численности охотничьих ресурсов, содержание и разведение охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, акклиматизацию, переселение, гибридизацию охотничьих ресурсов, установление зон охраны охотничьих ресурсов, а также требования к сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания при осуществлении градостроительной деятельности.

Остановимся на некоторых из них, в регулировании которых наблюдается правовая неопределенность.

В соответствии с ч. 3 ст. 43 Закона об охоте проведение мероприятий по защите охотничьих ресурсов от болезней в закрепленных охотничьих угодьях обеспечивается юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, заключившими охотхозяйственные соглашения. Тем не менее, необходимо учитывать, что проведение подобных мероприятий невозможно без привлечения соответствующих специалистов ветеринарных служб, которые проводят специальные анализы на выявление и подтверждение соответствующих заболеваний, а также выдают рекомендации по проведению соответствующих мероприятий.

В соответствии с ч.1 ст. 48 Закона об охоте в целях поддержания численности охотничьих ресурсов, предотвращения возникновения и распространения болезней охотничьих ресурсов, нанесения ущерба здоровью граждан, объектам животного мира и среде их обитания осуществляются меры по регулированию численности охотничьих ресурсов. Однако, понятие «регулирование численности охотничьих ресурсов» ни в одном нормативно-правовом акте не раскрыто.

Под численностью объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, следует понимать количество особей данного вида, обитающих на определенной территории. В ряде ситуаций численность некоторых видов охотничьих ресурсов подлежит сокращению путем реализации специальных мер в целях снижения плотности объектов на данной территории и должна быть ограничена желательным нижним пределом численности, т.е. предусматривать конкретный планируемый объем изъятия. Таким образом, полное истребление того или иного охотничьего ресурса не допускается26.

Следует отметить важность такой цели, как поддержание численности охотничьих ресурсов. Охотничьи угодья обладают для каждого вида животных определенной емкостью, и поэтому там, где численность какого-либо вида животных превышает естественную емкость угодий, необходимо увеличивать нормы отстрела и, наоборот, уменьшать их, если плотность животных ниже естественной емкости. Если же емкость угодий соответствует оптимальной плотности животных, необходимо ежегодно изымать из популяции такое количество дичи, которое соответствует хозяйственному приросту.

При рациональной эксплуатации запасов промысловых животных невыгодна как излишняя, так и низкая их плотность. Предел численности в популяции используется для установления максимального процента отстрела животных. Тщательный ежегодный учет охотничьих ресурсов позволяет определить, какое количество каждого вида можно изъять из природы.

Регулирование численности животного мира является одним из методов административно-правовой охраны животного мира.

Помимо прочего, Законом об охоте закреплено, что регулирование численности объектов животного мира является одним из видов охоты. Думается, понятие охоты противоречит самой идее регулирования численности животного мира и в связи с этим регулирование численности не может быть видом охоты. Охота - это деятельность, связанная с поиском, выслеживанием, преследованием животного мира, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой. Таким образом, целью в охоте является сама добыча животного, а в регулировании численности целью является охрана здоровья, жизни человека, домашних животных и сельского хозяйства. Охота является одним из видов пользования животным миром, а регулирование численности - способом охраны животного мира.

В соответствии со статьей 27 ФЗ о животном мире, порядок регулирования численности объектов животного мира определяется федеральными органами исполнительной власти27.

В соответствии со ст. 27 ФЗ о животном мире, регулирование численности животного мира должно осуществляться способами, исключающими причинение вреда другим объектам животного мира и обеспечивающими сохранность среды их обитания. Статья 258 УК РФ28 предусматривает уголовную ответственность за охоту с применением механического транспортного средства или воздушного судна, взрывчатых веществ, газов или иных способов массового уничтожения птиц и зверей. Из смысла данной статьи следует, что применение транспортного средства, воздушного судна является способом массового уничтожения животных.