Понятие экологического контроля и его задачи

Экологический контроль осуществляется на основе общих и специальных принципов. Принципы контроля в области охраны окружающей среды – это законодательные начала, идеи, и требования, на основе которых строятся отношения, возникающие в процессе деятельности органов исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль в области охраны окружающей среды; органов местного самоуправления и общественных объединений, реализующие соответственно муниципальный и общественный экологический контроль с одной стороны, и природопользователями с другой.

Общие принципы экологического контроля: законность управления; комплексный подход к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды; сочетание бассейнового и административно-территориального принципа организации управления природопользованием и охраной окружающей среды; разделение хозяйственно-эксплутационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности органов исполнительной власти.

Особенности осуществления экологического контроля отражены в следующих специальных принципах:

1) преодоления множественности  контрольных органов;

2) иммунитета хозяйственной  деятельности органов контроля;

3) независимости органов  контроля от подконтрольных организаций;

4) самоконтроля предприятий;

5) приоритета предупредительного  экологического контроля;

6) информационного, научного  и кадрового обеспечения экологического  контроля;

7) разграничения функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов;

8) контроля результатов  экологической деятельности;

9) открытости и доступности  обязательных экологических требований  для юридических лиц, индивидуальных  предпринимателей и иных субъектов;

10) законности;

11) получения достоверной информации о состоянии окружающей среды и др.

Функции контроля в области охраны окружающей среды – это основные направления экологической контрольной деятельности уполномоченного федерального органа исполнительной власти, определяемые исходя из основных задач, и реализуемые в пределах установленной компетенции. Функции делятся на: регулятивные и охранительные. В свою очередь, регулятивные функции в зависимости от сфер и задач реализации могут быть подразделены на: нормотворческую функцию, предупредительную функцию, функцию планирования, функцию координации, информационную функцию, разрешительную функцию.

Существенным элементом в характеристике экологического контроля являются его методы.

Понятие методов экологического контроля соответствует принятому в юридической литературе определению способов воздействия на участников общественных отношений. С помощью методов осуществляется реализация на практике деятельность соответствующих контролирующих инспекций. К методам экологического контроля следует отнести:

- наблюдение за качественным  состоянием окружающей среды  и отдельных объектов природы;

- проверка исполнения  предписаний экологических и  санитарных органов; - проверка соблюдения норм и требований экологического законодательства;

- ограничение, приостановление, прекращение экологически вредных производств;

- привлечение виновных  лиц к ответственности.

Рассмотрим подробнее виды экологического контроля – производственный и общественный.

Производственный экологический контроль ставит своей задачей обеспечение выполнения планов и мероприятий по охране окружающей среды в пределах отдельного производства или предприятия. Данный вид контроля производится в случаях, если деятельность предприятия оказывает вредное воздействие на окружающую среду и ее отдельные компоненты. Производственный экологический контроль проводится предприятиями, организациями, учреждениями конкретных ведомств, другими юридическими лицами независимо от форм собственности, и физическими лицами (далее – природопользователи), осуществляющими любые виды деятельности, в результате которой происходит загрязнение атмосферного воздуха, образование отходов, сточных вод. Природопользователи осуществляют хозяйственную деятельность в соответствии с конкретными требованиями природоохранного законодательства. Обязательные основные требования, предъявляемые к продукции, процессам ее производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации, содержатся в ведомственных нормативных правовых актах и нормативно-технических документах: государственных и отраслевых стандартах (ГОСТах, ОСТах), строительных нормативах и правилах (СНиПах, СП и др.), санитарных нормативах и правилах (СаНПиНах, СанП), руководящих документах (РД), методических указаниях (МУ) и прочих.

Производственный экологический контроль – система мероприятий, проводимых на объектах хозяйственной и иной деятельности. Он осуществляется за счет собственных средств природопользователя, а также может субсидироваться и из иных источников. На уровне конкретного природопользователя производственный экологический контроль осуществляется на основе Положения о производственном экологическом контроле, которое разрабатывается природопользователем с учетом требований экологического законодательства.

Производственный контроль осуществляется субъектами хозяйственной и иной деятельности самостоятельно. Это единственный из всех видов контроля, когда субъект сочетает в себе функции по природопользованию и контролю. Кроме того, за неисполнение обязанности по организации производственного контроля собственной деятельности, субъект может быть привлечен к ответственности.

Из содержания п. 1 статьи 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» можно выделить две основные цели производственного экологического контроля:

- обеспечение  выполнения в процессе хозяйственной  и иной деятельности мероприятий  по охране окружающей среды, рациональному  использованию и восстановлению  природных ресурсов;

- соблюдение  требований, установленных законодательством, в области охраны окружающей среды.

Производственный экологический контроль охватывает следующие основные направления и аспекты деятельности:

- мониторинг, регулирование  и управление факторами отрицательного  воздействия на окружающую среду;

- готовую продукцию;

- технологию  производства;

- предупреждение  экологических аварий и аварийных  ситуаций;

- экологическое  информирование и образование  персонала;

- взаимодействие  с экологической общественностью  и населением;

- снижение риска  ответственности.

Целями производственного экологического контроля являются:

- выполнение  требований федерального и регионального  законодательства в области охраны окружающей среды;

- соблюдение  установленных нормативов воздействия  на окружающую среду, лимитов использования природных ресурсов, нормативов качества окружающей природной среды в зоне влияния хозяйствующего субъекта;

- повышение качества  продукции.

К основным задачам производственного экологического контроля относятся:

- постоянный  контроль за технологией производства работ;

- минимизация  воздействия на окружающую среду;

- повышение эффективности  использования сырьевых и энергетических  ресурсов (сбережение, использование вторичных и нетрадиционных ресурсов, повторное использование);

- организация  и обеспечение деятельности по предупреждению экологических аварий и аварийных ситуаций и деятельности в условиях экологических аварий;

- ведение экологической  документации предприятия, в том  числе экологических паспортов;

- своевременное  предоставление информации, предусмотренной государственной статистической отчетностью, системой государственного экологического мониторинга;

- экологическое  информирование и образование  персонала.

Среди специальных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды производственный контроль встречается в Земельном кодексе РФ и в Федеральном законе N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». В соответствии со ст. 73 ЗК РФ производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке. Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля в порядке, установленном Правительством РФ. Данные сведения могут быть использованы в дальнейшем для выработки и принятия конкретных мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду4.

Согласно ст. 25 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», производственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух и которые назначают лиц, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и (или) организуют экологические службы. Юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух, должны осуществлять охрану атмосферного воздуха в соответствии с законодательством Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха. Сведения о лицах, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб, а также результаты производственного контроля за охраной атмосферного воздуха представляются в территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ФЗ N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»).

В Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Законе РФ N 2395-1 «О недрах», Федеральном законе N 52-ФЗ "О животном мире" производственный контроль не упоминается.

В соответствии с п. 2 статьи 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды», субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны предоставить сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль в порядке, установленном законодательством.

Общественный контроль завершает систему видов экологического контроля. В отличии от государственного, он не имеет обязательной силы, его заключения носят рекомендательный характер, но государственные органы обязаны реагировать на деятельность общественных экологических организаций.

Общественный контроль представляет собой одну из форм участия общественности в деле охраны природы и рационального использования природных ресурсов. Его цель - оказать содействие государственным органом в проведении мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, в выявлении, предупреждении и установлении вредных воздействий на окружающую среду и ее отдельные объекты.

Исторический анализ становления понятийного аппарата общественного экологического контроля и развития законодательных основ его осуществления свидетельствует об отсутствии в России нормативного акта, регламентирующего организацию и осуществление общественного экологического контроля. В связи с этим граждане и общественные объединения не в состоянии эффективно реализовать лишь провозглашенное в ст. 68 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» право общественного экологического контроля.

Деятельность общественного экологического инспектора в действующем законодательстве не урегулированы.

Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц является одним из принципов охраны окружающей среды Отсутствие утвержденного порядка проведения общественного контроля создает для указанных субъектов значительные трудности в осуществлении независимых проверок соблюдения экологического законодательства5.

В настоящее время уполномоченные органы исполнительной власти федерального и регионального уровня испытывают острую необходимость в помощи общественных экологических организаций. Аргументом в пользу данного вывода является предложение министра МПР РФ о целесообразности активного привлечения различных общественных экологических организаций, высказанное 8 декабря 2006 г. на совместной коллегии Генеральной прокуратуры РФ и МПР РФ.

Наряду с этим в России создается всероссийская общественная экологическая организация (в структуре Общественной палаты), которая будет работать по следующим направлениям: экономическое развитие и экология; законодательное закрепление форм наказания за несоблюдение норм экологического законодательства; здоровье человека и защита окружающей среды; экологическая культура.