Понятие и структура экологического законодательства

Во-вторых, система экологического законодательства РФ состоит из двух подсистем: природноресурсового  и природоохранительного. Природноресурсовое законодательство посвящается охране и рациональному использованию  природных ресурсов. Данная система  представлена Земельным кодексом РСФСР , Водным кодексом РФ , Лесным кодексом РФ , Федеральным законом»О животном мире» и другими законами.

Сегодня следует говорить не просто о природоохранительных законах, а о комплексных экологических  законах. Это связано с тем, что  природоохранительные законы носят  комплексный характер. Это значит, что они по своему содержанию охватывают не один или группу, а всю совокупность природных объектов либо всю окружающую природную среду в целом. Это, в частности, видно из схемы, показывающей систему федерального экологического законодательства, представленной Т. В. Петровой .

Верхний и самый основной уровень представлен  нормативно-правовыми актами экологического законодательства во главе с Законом  РСФСР «Об охране окружающей природной  среды», а также иными правовыми  актами законодательства об охране окружающей природной среды.

Далее следуют нормативно-правовые акты природноресурсового  законодательства, т. е. акты об использовании и охране природных ресурсов. Замыкают данный круг акты иных отраслей законодательства или экологизированных . При этом отнесение этих актов к источникам экологического права объясняется наличием в них отдельных эколого-правовых норм.

Не подвергается сомнению то, что основой формирования всего законодательства, а в частности  и экологического, является принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации. Важность данного акта невозможно переоценить. И это, прежде всего, выражается в том, что Конституция РФ по сравнению  с другими актами имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, как гласит статья 15, не должны противоречить  Конституции России. В Конституции РФ отражены основополагающие положения в области экологической политики государства. В частности, она вводит в научный оборот, вслед за Федеративным договором, трехзвенное определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности. Кроме того, Конституция РФ определяет экологические права (статья 42) и экологические обязанности (статья 58) гражданина. Наиболее важным является указание на компетенцию РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды (статья 71) и совместную компетенцию РФ и ее субъектов (статья 72) в данной сфере. Также среди экологических норм важное место занимают положения о праве собственности на природные ресурсы (статьи 9, 36)

Далее, в отличие от природноресурсового  законодательства, где охрана обеспечивается путем определения соответствующих правил рационального использования природного объекта, в настоящем законе используется иной подход - здесь охрана окружающей природной среды обеспечивается в совокупности ее объектов путем  «формулирования экологических требований предъявляемых к источникам вредного воздействия на окружающую природную среду посредством регулирования деятельности предприятий, учреждений, организаций, граждан» . Важным, по нашему мнению, является то, что для вышеупомянутого закона характерна особенность, свойственная законодательным актам экологического направления. Они являются комплексным не только по содержанию регулируемых отношений, но и по форме правового регулирования. И это выражается в том, что природоохранительные нормы, являясь центральным звеном закона об охране окружающей природной среды, действуют не по одной, а в комплексе с нормами других отраслей права - административного, гражданского и т. д. . Так, нормы возмещения вреда, помещенные в законе (статьи 86-91), представляют собой конкретизацию более общих норм гражданского права и т. п. Наличие таких норм обеспечивает связь экологического законодательства с другими отраслями законодательства.

К числу  комплексных законов, относящихся  к экологическому законодательству, следует отнести ранее упомянутый Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» , а так- же Основы законодательства РФ об охране здоровья . Обеспечение благополучия и охрана здоровья человека является конечной целью охраны окружающей природы. Поэтому эти два закона составляют основу охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности человека. При этом, если рассматривать соотношение экологического законодательства и законодательства об охране здоровья, общими для них будут нормы, направленные на охрану здоровья населения от неблагоприятного воздействия факторов окружающей Среды . Также к числу комплексных законов необходимо отнести Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», регулирующий отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий.

Кроме того, сюда необходимо отнести Федеральный закон «Об экологической экспертизе» , призванный урегулировать отношения в области экологической экспертизы путем реализации права граждан РФ на благоприятную окружающую среду. Рассматривая природноресурсовое законодательство, можно заметить, что оно представлено, как правило, головными законами.

Например: правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсового потенциала установлены в Лесном кодексе РФ ; отношения по поводу охраны и использования вод путем установления правовых основ использования и охраны водных объектов регулируется Водным кодексом РФ ; земельные отношения регулируются Земельным кодексом РСФСР и т. д. Говоря о соотношении экологического и природноресурсного законодательства, следует заметить, что точками их соприкосновения будут являться нормы, регулирующие охрану соответствующих природных ресурсов и окружающей природной среды. Наиболее широко представлены законами так называемые экологизированные отрасли законодательства. По мнению Н. И. Опилат, «экологизация законодательства - объективный процесс. Ему подвержены все акты, в той или иной степени влияющие на состояние окружающей Среды» .

Из общего количества экологизированных актов  можно назвать несколько законов, относящихся к различным отраслям законодательства. Так, в соответствии с Федеральным законом «О Конституционном Суде РФ» , Конституционному суду РФ дается право отменять акты органов управления, противоречащие конституционным экологическим нормам. А в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах РФ» 3, определяется порядок ратификации и вступления в силу международных договоров РФ в области охраны  окружающей среды.

Практическое  значение имеют: Уголовный кодекс РФ , закрепляющий понятие экологического преступления и конкретные составы данного вида правонарушений; Гражданский кодекс РФ 5, который определяет положения права собственности и иных вещных прав на землю и другие природные ресурсы, порядок возмещения вреда и иные вопросы; Кодекс РСФСР об административных правонарушениях , содержащий нормы об административной ответственности в области экологопользования.

Следующий структурный уровень экологического законодательства представлен подзаконными нормативно-правовыми актами. Данный уровень можно подразделить на три  основные группы:

1. нормативно-правовые акты Президента РФ;
2. правительственные нормативно-правовые акты;
3. нормативно-правовые акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти.

Представленное  подразделение на группы не является обязательным. Так, Б. В. Ерофеев вводит еще межведомственные нормативно-правовые акты, принимаемые органами управления межведомственной компетенции, к которым относятся комитет по земельным ресурсам и землеустройству РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ и др. Но, с другой стороны, автор отводит особое место указам Президента РФ, ссылаясь на Конституцию РФ, что якобы она «не относит их к подзаконным нормативным актам» 3, хотя комментарий к статье 90 Конституции РФ называет акты Президента РФподзаконными актами .

В соответствии с уже упомянутой статьей 90 Конституции  РФ, Президент РФ издает указзы и  распоряжения. Указы, как правило, представляют собой нормативно-правовые акты, относящиеся к неопределенному кругу лиц, органов государства, должностных лиц и т. д. С другой стороны, распоряжения - это обычно акты индивидуального характера. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей ее территории. Данные акты главы государства не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным и федеральным законам. Являясь «особым» лицом в государстве, Президент РФ определяет в соответствии с Конституцией России и федеральными законами направления внутренней политики государства, в том числе и в области охраны окружающей природной среды.

Следующую группу подзаконных нормативных правовых актов представляют акты Правительства РФ, которые имеют значительный удельный вес среди норм экологического законодательства. В соответствии со статьей 114 Конституции РФ, Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области природопользования. При этом полномочия Правительства РФ в этой области реализуются с помощью его актов - постановлений и распоряжений. Данные акты издаются во исполнение и на основании Конституции РФ, Федеральных законов и нормативных указов

Президента  РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. В форме постановлений издаются акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение. Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений. В. В. Петров постановления Правительства РФ по вопросам экологии разбивает на три группы

1. Так, к первой группе относятся постановления, которые принимаются во исполнение закона для конкретизации его отдельных положений. Таким актом следует назвать постановление Правительства РФ N 942 от 22 сентября 1993 г. «Об утверждении Положения о государственной экологической экспертизе»
2. . Вторая группа постановлений предназначена для определения компетенции органов управления и контроля. Например, Положение «О Комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству», утвержденное постановлением Правительства РФ N 61 от 2 февраля 1993 г.
3. И, наконец, в третью группу постановлений Правительства РФ автор включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений. Таким актом следует считать постановление Правительства РФ N 501 от 4 ноября 1993 г. «О создании Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях» .

В случае, если постановления или распоряжения Правительства противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ. Природоохранительные министерства и ведомства наделяются правом издавать в рамках предусмотренной для них компетенции нормативные правовые акты. При этом данного рода акты обязательны для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц. Имея ту особенность, что по юридической силе нормативно- правовые акты министерств и ведомств уступают актам Правительства РФ, они представлены в виде различных приказов, решений, инструкций, правил, положений, уставов, распоряжений.

Так, еще  в рамках Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ оно издавало нормативные правовые приказы, инструкции. В настоящий момент органом, в функции которого передано решение вопросов охраны окружающей среды, является Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, а вопросы использования природных ресурсов ныне отнесены в ведение Министерства природных ресурсов РФ 3. Примером подобных актов может служить Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России» от 25 мая 1994 г. N 160 . А в рамках Государственного комитета РФ по охране окружающей среды был издан приказ от 31 декабря 1996 г. N 543 «Об утверждении Порядка выдачи разрешений на использование символики государственных природных заповедников» .

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 января 1993 г. N 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления РФ» , нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан регистрируются в Министерстве юстиции РФ. Затем данные акты подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести». Не зарегистрированные в Минюсте РФ и не опубликованные нормативные акты не порождают никаких юридических последствий. Данное положение имеет большое практическое и теоретическое значение, т. к. свежи примеры из недалекого прошлого, когда в разработке и утверждении ведомственных нормативных актов отсутствовал необходимый порядок. Министерства и ведомства при издании таких документов не всегда соблюдали предусмотренные требования. Поэтому в ряде случаев принятые ведомственные акты входили в противоречие с действующими законами. На сегодняшний момент вышеупомянутым Указам Президента РФ был установлен строгий порядок в разработке и принятии актов министерствами и иными государственными органами федеральной исполнительной власти.