Понятие и объекты международно – правовой охраны окружающей среды

Пользователями недр (субъектами права недропользования) могут быть любые субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств.

Исключение составляет использование недр для добычи радиоактивного сырья и захоронения радиоактивных отходов и токсичных веществ - субъектами такого права недропользования могут быть только государственные предприятия и организации.

Участниками горных правоотношений могут стать и лица, не являющиеся недропользователями. Так, граждане, выявившие признаки месторождения полезного ископаемого, редкого геологического обнажения, минералогического, палеонтологического образования, представляющего научную или культурную ценность, на ранее неизвестном участке недр, вправе его зарегистрировать и получить поощрительное вознаграждение. Если открытое месторождение имеет промышленную ценность, то лицо имеет право на государственное денежное вознаграждение (ст. 34 Закона РФ «О недрах»).

Недропользование осуществляется по разрешительной системе. Это означает, что недра предоставляются в пользование на основе лицензий, т.е. документов, удостоверяющих право их владельцев на пользование участками недр в определенных границах и в соответствии с указанными целями в течение установленного срока при соблюдении заранее оговоренных требований и условий. Предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется одновременно с предоставлением земельного участка в соответствии с земельным законодательством. Единственным исключением из этого правила является добыча общераспространенных полезных ископаемых (таких, например, как песок, гравий), которая производиться собственниками и владельцами земельных участков свободно.

Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды.

Права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр, при предоставлении права пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции - с даты вступления такого соглашения в силу.

Содержание права недропользования составляют права и обязанности субъектов по использованию недр. Конкретный набор таких правил обязанностей зависит от вида пользования недрами.

Наиболее общие права и обязанности недропользователей закреплены Законом РФ «О недрах». В соответствии со ст. 22 пользователь недр имеет право:

- использовать предоставленный  ему участок недр в соответствии  с целями, обозначенными в лицензии;

- самостоятельно выбирать формы  своей деятельности;

- использовать результаты своей  деятельности (в соответствии с  лицензией);

- использовать отходы своего  горнодобывающего и другого производства, если иное не установлено в  лицензии;

- ограничивать застройку площадей  залегания полезных ископаемых  в границах горного отвода;

- проводить геологическое изучение  недр в границах горного отвода;

- обращаться в компетентные  органы по поводу пересмотра  условий лицензии при возникновении  новых обстоятельств.

Вместе с тем пользователь несет обязанности по:

- соблюдению законодательства  о недрах;

- соблюдению требований технических  проектов, недопущению потерь, выборочной  отработки полезных ископаемых;

- ведению геологической и иной  документации и представлению  достоверной геологической информации  в компетентные государственные  органы;

- безопасному ведению работ, связанных  с недропользованием;

- соблюдению правил охраны недр, окружающей природной среды, а  также зданий и сооружений  от вредного влияния работ, связанных  с недропользованием;

- приведению участков земли  и других природных объектов  в состояние, пригодное для дальнейшего  использования;

- обеспечению сохранности или  ликвидации горных выработок  и буровых скважин в соответствующих  случаях;

- выполнению условий лицензии;

- своевременному и правильному  внесению платежей за пользование  недрами.

Право недропользования может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды. Пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если оно может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде[9].

Ответственность за нарушения законодательства о недрах

 

 

Нарушение установленных законом правил и мер по охране и рациональному использованию недр влечет за собой применение юридической ответственности.

Перечень недронарушений, за которые может наступить административная ответственность, содержится в ст. 49 Закона РФ «О недрах»:

- незаконные сделки, связанные  с пользованием недрами;

- предоставление лицензий  на пользование недрами по  основаниям, не предусмотренным  Законом о недрах;

- нарушение установленного  законом порядка пользования  недрами;

- самовольное пользование  недрами;

- выборочная отработка  месторождений, приводящая к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, и другие нарушения рационального использования недр, приводящие к порче месторождений;

- нарушение стандартов  и норм по безопасному ведению  работ, связанных с недропользованием, по охране недр и окружающей среды, в том числе загрязнение недр;

- нарушение права собственности  на геологическую информацию  или ее конфиденциальности;

- самовольная застройка  площадей залегания полезных  ископаемых;

- необеспечение сохранности  зданий, сооружений а также особо охраняемых территорий и объектов окружающей природной среды при недропользовании;

- уничтожение и повреждение  скважин, маркшейдерских и геодезических знаков;

- систематическое нарушение  порядка внесения платы за  пользование недрами;

- невыполнение требований  по приведению ликвидируемых  или консервируемых горных выработок в состояние, обеспечивающее безопасность населения, а также требований по сохранности полезных ископаемых и горных выработок на время их консервации;

- неприведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при недропользовании, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.

 

 В приведенном перечне недронарушений можно выделить их три основных вида: нарушения права собственности на недра и порядка недропользования (например, самовольное пользование недрами, невнесение платы и др.); нарушения требований по безопасному ведению работ, связанных с недропользованием; экологические недронарушения (выборочная отработка, порча месторождений, загрязнение недр и др.).

Согласно ст. 49 Закона о недрах указанный перечень не является исчерпывающим. В частности, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, предусматривающий ответственность за недронарушения (ст. 46-56(3), 57(1), 84(5), 84(6), 88, 89), устанавливает дополнительные их виды:

- самовольная добыча янтаря  с месторождений или мест промышленной  разработки;

- нарушение правил и требований  проведения работ по геологическому  изучению недр;

- нарушения законодательства о  континентальном шельфе: незаконная  выдача лицензии (разрешения) на  осуществление деятельности на  континентальном шельфе; нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований на континентальном шельфе; нарушение правил захоронения отходов и других материалов на континентальном шельфе; незаконная передача минеральных ресурсов континентального шельфа и др.

Налагать административные взыскания в виде штрафа за нарушения законодательства о недрах вправе органы государственного горного надзора, органы по охране окружающей среды и природных ресурсов, органы по геологии и использованию недр (ст. 211, 219 КоАП РСФСР).

В зависимости от степени общественной опасности, размера причиненного ущерба и других обстоятельств одни и те же деяния могут повлечь как административную, так и уголовную ответственность.

Уголовный кодекс РФ содержит несколько составов преступлений, связанных с использованием и охраной недр:

- исследование, разведка, разработка  естественных богатств континентального шельфа РФ или исключительной экономической зоны РФ, проводимые без соответствующих разрешений (ст. 253);

- захоронение или иное обращение  радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил (ст. 247);

- нарушение правил безопасности  на объектах атомной энергетики, при ведении горных работ, на  взрывоопасных объектах (ст. 215-217);

- нарушение правил сдачи или  продажи государству драгоценных  металлов и драгоценных камней (ст. 192)

К числу экологических преступлений УК РФ относит деяния, предусмотренные ст. 255, согласно которой уголовная ответственность наступает за нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба.

Гражданско-правовая (материальная) ответственность за недронарушения может наступать по общим нормам гражданского законодательства о возмещении причиненного вреда, признании сделок недействительными и др., а также по правилам специальных нормативных актов, устанавливающих порядок и размер возмещения ущерба для отдельных видов недронарушений.

В соответствии со ст. 51 Закона о недрах вред, причиненный пользователю недр в результате деятельности предприятий, организаций, должностных лиц и граждан, виновных в нарушении естественных свойств недр или создании условий, исключающих возможность дальнейшего пользования недрами, подлежит возмещению за счет средств виновных лиц. Вред, причиненный государству в результате деятельности недропользователя, подлежит возмещению за счет средств пользователя.

Размер вреда определяется органом управления фондом недр.

Самовольное пользование недрами и самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращаются без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования (ст. 25, 51 Закона о недрах) [15].

Законодательство о недрах представляет собой предмет совместного ведения федерации и ее субъектов. Актуальной проблемой в этой связи является соотношение соответствующего федерального законодательства и законодательства субъектов федерации о недрах. Ключевыми ее аспектами являются разграничение полномочий и согласование законодательства Российской Федерации и субъектов федерации.  
Согласованность юридических требований, предъявляемых к объекту правового регулирования, является важным условием эффективности законодательства. К сожалению, согласование федерального законодательства и законодательства субъектов федерации носит на сегодняшний день односторонний характер. То есть имеет место механическое приведение законодательства субъектов в соответствие с федеральным. Используются при этом прокурорские протесты и судебные решения, а не предусмотренные статьей 85 Конституции Российской Федерации согласительные процедуры, так как формы и порядок их проведения законодательно не урегулированы. Однако зачастую работники прокуратуры подходят к изучению законов формально, не учитывая специфику региона. В этой связи, представляет интерес опыт согласования Кодекса о недрах Республики Башкортостан с Законом РФ «О недрах». Согласно пункту 4 части 2 статьи 24 Кодекса РБ о недрах нарушение пользователем недр установленных стандартов, норм, правил и требований по охране окружающей среды является основанием для досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами. Действительно, такое положение отсутствует в российском законе о недрах. Но для нашей республики оно имеет большое значение и отражает ее особенности как добывающего региона. 
В то же время, и Закон РФ «О недрах» содержит ряд недостатков, препятствующих использованию и охране недр на должном уровне. Требуют уточнения положения о лицензировании, о рекультивации нарушенных недропользованием земель, о соотношении права собственности на недра и землю. Неясными остаются процедура придания отдельным участкам недр статуса объектов федерального значения и проведения согласительных действий при этом. Однако направляемые законодательными органами субъектов Российской Федерации в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы предложения по совершенствованию указанного закона остаются, как правило, без внимания. Аналогичная ситуация складывается с другими законодательными инициативами субъектов Российской Федерации. Например, в ходе работы Государственной Думы второго созыва из таких законопроектов, принятых к рассмотрению палаты, до пленарных заседаний Государственной Думы дошли только 22 %. Такая же картина характерна для работы Государственной Думы первого и нынешнего, третьего созывов[11]. 

Проблема разграничения полномочий на современном этапе актуальна главным образом для сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. На ее недостатки неоднократно обращалось внимание рядом ученых[12].  В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов федерации. Статья 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает два вида указанных федеральных законов: устанавливающие общие принципы правового регулирования, включая разграничение полномочий, и направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Однако нормативно содержание общих принципов по каждому предмету совместного ведения нигде не зафиксировано. Практическая реализация такой схемы разграничения полномочий предполагает наделение субъектов федерации компетенцией по остаточному принципу.  
В этой связи, заслуживает внимания статья 1.1 Закона РФ «О недрах», предусматривающая, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации, а также заключаемыми в соответствии с ней Федеративным и иными договорами. Указание на возможность разграничения полномочий федеральным законом отсутствует. Статья 11 Конституции Российской Федерации также не указывает на федеральный закон как форму разграничения полномочий. Однако статьи 3-5 Закона РФ «О недрах» устанавливают компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования. Очевидная неопределенность указанного закона в части разграничения полномочий дестабилизирует правовое регулирование в этой сфере. 
Исследуя проблему повышения эффективности правовой охраны недр следует обратить внимание на соотношение общего и частного. На федеральном уровне должны устанавливаться общие принципы правовой охраны недр, на основе которых субъектами федерации будут регулироваться отношения по рациональному использованию и охране недр с учетом своей специфики. Именно в этом заключается, на наш взгляд, юридическая формула эффективной правовой охраны недр. Исходя из природного, географического, иного разнообразия России правовая охрана недр должна базироваться на максимально возможном учете местных особенностей. И это не просто декларация, пожелание законодателям, а, учитывая кризисное состояние экологии в нашей стране, настоятельное требование, приоритет законодательного регулирования в данной сфере.  
В то же время установление общих принципов правовой охраны недр должно включать определенный необходимый минимум правовых предписаний, достаточный для обеспечения эффективного и всестороннего правового регулирования в случае непринятия субъектом федерации своего закона об охране недр. К примеру, в Хакасии, Чувашии, Алтайском крае, Кемеровской, Белгородской, Нижегородской, Челябинской областях таких законов нет. В Бурятии, Коми, Карелии, Ненецком автономном округе законы о недрах признаны утратившими силу. Поэтому в федеральном законе необходимо закрепить универсальную модель правовой охраны недр, пригодную для разрешения экологических проблем в любом регионе нашей страны.  
Говоря о законодательстве субъектов о недрах, необходимо установить критерии его допустимости. На наш взгляд, оно имеет смысл только в случае, если существенно дополняет и конкретизирует федеральный закон. Дублирование норм федерального закона в аналогичных актах субъектов федерации нецелесообразно. Однако практика принятия закона ради самого факта его наличия получила широкое распространение. В связи с этим, актуальным становится упорядочение сравнительно большого массива нормативных актов о недрах, определения их соотношения по юридической силе, которое можно представить в качестве одного из направлений совершенствования правовой охраны недр.  
Резерв повышения эффективности законодательного регулирования отношений по использованию и охране недр заложен в области правоприменения: именно здесь следует активизировать действия органам власти и должностным лицам разного уровня. Следует также повышать роль правовой науки в исследовании действующего законодательства, форм и направлений его совершенствования и эффективности его применения. Необходимы теоретические исследования структуры правового регулирования охраны недр во взаимосвязи с общими эколого-правовыми актами. 
Таким образом, эффективность правовой охраны недр заключается, по нашему мнению, в рациональном распределении полномочий в данной сфере между федеральным центром, субъектами федерации и муниципальными образованиями на основе структурного и системного анализа объекта правового регулирования с учетом целесообразности, финансовой обеспеченности и специфики правового регулирования на федеральном, региональном либо местном уровне, а также наличии действенного механизма проведения согласительных процедур для устранения и преодоления различных правовых коллизий. Решение этих задач позволит оптимизировать правовую охрану недр и должно стать приоритетным направлением совершенствования законодательства о недрах[13] .